E’ stato pubblicato il primo provvedimento attuativo della disciplina, voluta dall’attuale Governo, della cd. “Patente a crediti”, introdotta con Decreto-legge 4 marzo 2024, n. 19, che ha riscritto l’art. 27 del D. Lgs. n. 81/2008 (v., per tutte, Newsletter settimanale Ance Brescia – n°19/2024 del 13/05/2024)

Tale provvedimento riunifica, per motivi di opportunità sistematica, il contenuto dei decreti originariamente previsti dalle disposizioni sopra richiamate e intende regolare:

• le modalità di presentazione della domanda per il conseguimento della patente e i contenuti informativi della patente medesima;
• i presupposti e il procedimento per l’adozione del provvedimento di sospensione;
• i criteri di attribuzione di crediti ulteriori rispetto al punteggio iniziale nonché le modalità di recupero dei crediti decurtati.

L’intera materia rimane densa di profili di dubbio, per cui – per avere un quadro applicativo chiaro – occorrerà necessariamente attendere l’emanazione di indicazioni applicative da parte delle Amministrazioni competenti che, comunque, notizia di stampa danno per imminenti.

Con la presente circolare, ANCE Brescia, anche sulla base degli spunti di riflessione individuati dal livello nazionale dell’Associazione e da Confindustria, intende offrire alle imprese associate una prima serie di evidenziazioni in attesa delle suddette indicazioni applicative.

LA PRESENTAZIONE DELLA DOMANDA PER IL RILASCIO DELLA PATENTE

I soggetti obbligati

Secondo l’art. 27, comma 1, del Dlgs 81/2008, come riscritto dalla normativa di legge qui in esame, a decorrere dal 1° ottobre 2024, sono tenuti al possesso della patente “le imprese e i lavoratori autonomi che operano nei cantieri temporanei o mobili di cui all’articolo 89, comma 1, lettera a), ad esclusione di coloro che effettuano mere forniture o prestazioni di natura intellettuale”.

In sostanza, la norma richiede a tutte le imprese e a tutti i lavoratori autonomi che “operano” nel cantiere – quindi: non solo agli operatori economici edili – il possesso della “patente a crediti”.

Al riguardo, ricordiamo che operano nel cantiere, ad avviso di ANCE, le imprese che intervengono attivamente nello specifico ciclo produttivo dello stesso.

Per la definizione di “cantiere” vale la previsione dell’art. 89, comma 1, lett. a) del D. Lgs. n. 81/2008 che lo individua in “qualunque luogo in cui si effettuano lavori edili o di ingegneria civile il cui elenco è riportato nell’allegato X”.

A loro volta, sono da considerare “edili” i lavori che comportano la trasformazione, il rinnovamento o lo smantellamento di parti strutturali di impianti, con esclusione, quindi, dei lavori di tipo impiantistico non accompagnati dall’esecuzione – né da parte dell’impresa incaricata della realizzazione dell’impianto, né da parte delle imprese che operino contestualmente ad essa – di lavori edili, come sopra definiti.

In altre parole, rientrano nell’obbligo del possesso della patente i lavori di impiantistica che richiedono lavori edili nel senso sopra indicato e quelli che, pur non comportando il diretto compimento di lavori edili da parte dell’impresa, si svolgono all’interno di cantieri nei quali vengano eseguite opere edili o di ingegneria civile.

E’, da ultimo, importante, evidenziare come, ai fini dell’applicazione della nuova normativa sulla patente a crediti, resti irrilevante la distinzione tra appalto e subappalto, risultando, al riguardo, decisiva la sola condizione della partecipazione – o meno – alla fase produttiva del cantiere.

Casi di esclusione

Il Decreto conferma le tre distinte casistiche di soggetti ed attività escluse dall’obbligo della patente a crediti:

1. Imprese o lavoratori autonomi che eseguono “mere forniture”

Al riguardo, per quanto ANCE abbia già indicato come il concetto di “mera fornitura” possa essere individuata, alla luce di alcuni precedenti interpretazioni ministeriali, nella mancata partecipazione di quell’impresa o di quel lavoratore autonomo al ciclo produttivo del cantiere, è di certo auspicabile un ulteriore passaggio del Ministero che confermi, sul punto, le suddette interpretazioni;

1. Imprese o lavoratori autonomi che eseguono “prestazioni di natura intellettuale”;
2. imprese in possesso dell’attestazione di qualificazione SOA, in classifica pari o superiore alla III, di cui all’articolo 100, comma 4, del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023.

L’indicazione sembra riferita al possesso di una attestazione SOA con almeno una categoria in classifica terza: anche in questo caso, comunque, sarà necessario attendere e, poi, fare riferimento alle specifiche indicazioni ministeriali.

Modalità di presentazione della domanda

Il testo del Decreto conferma come la domanda si dovrà presentare attraverso il portale dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro – per il quale, però, manca, al momento, l’indicazione del percorso informatico da seguire – e come, dalla stessa, dovrà risultare il possesso dei requisiti di seguito riportati:

1. iscrizione alla Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura;
2. adempimento, da parte dei datori di lavoro, dei dirigenti, dei preposti, dei lavoratori autonomi e dei prestatori di lavoro, degli obblighi formativi previsti dal decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81;
3. possesso del documento unico di regolarità contributiva in corso di validità;
4. possesso del documento di valutazione dei rischi, nei casi previsti dalla normativa vigente;
5. possesso della certificazione di regolarità fiscale, di cui all’articolo 17-bis, commi 5 e 6, del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, nei casi previsti dalla normativa vigente;
6. avvenuta designazione del responsabile del servizio di prevenzione e protezione, nei casi previsti dalla normativa vigente.

Il Decreto specifica che i requisiti di cui alle lettere a., c. ed e. sono da comprovare mediante autocertificazione, mentre i restanti, cioè quelli indicati alle lettere b., d. e f. dovranno essere oggetto di una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà.

Anche di questo passaggio, però manca, allo stato, ogni ulteriore indicazione operativa, che dovrà essere diramata dall’Ispettorato in occasione del rilascio della procedura informatica.

Soggetti che possono presentare la domanda

I soggetti legittimati a inoltrare la domanda sono:

–              il legale rappresentante dell’impresa;

–              il lavoratore autonomo.

Per l’adempimento, essi possono avvalersi anche di “… un soggetto munito di apposita delega in forma scritta, ivi inclusi i soggetti di cui all’articolo 1 della legge 11 gennaio 1979, n. 12” (ossia un professionista abilitato quale un avvocato, un commercialista o un consulente del lavoro).

Anche in questo caso, mancano, al momento, chiarimenti sia sulla forma che sul contenuto della delega, nonché sul raccordo fra la stessa e la previsione, espressamente contenuta nel testo del decreto, secondo cui l’accesso al portale dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro avviene attraverso modalità informatiche che assicurino l’identità del soggetto che effettua l’accesso.

Effetti dell’avvenuta presentazione della domanda

Dall’avvenuta presentazione della domanda, sembrano conseguire due effetti pressoché istantanei, avuto riguardo al testo del Decreto:

1. la messa a disposizione, sul medesimo portale su cui è stata presentata l’istanza aziendale, della patente in formato digitale contenente i dati di cui all’art. 2, comma 1, del Decreto;
2. la possibilità per l’impresa richiedente, nell’eventuale fase di attesa del rilascio della patente, di svolgere le proprie attività nei cantieri temporanei o mobili, salva diversa comunicazione notificata dall’Ispettorato nazionale del lavoro.

Approfondimento su alcuni requisiti per la presentazione della domanda

Non dovrebbe costituire adempimento particolarmente complesso la presentazione da parte del legale rappresentante della dichiarazione circa il possesso dei requisiti relativi all’intera impresa (iscrizione alla CCIAA, possesso del DURC in corso di validità e della certificazione di regolarità fiscale, se richiesta dalla legge): al riguardo, per quanto possa risultare superfluo, segnaliamo la necessità di verificare che la documentazione di cui si certifica il possesso sia in corso di validità al momento della presentazione dell’istanza per il rilascio della patente a crediti.

Sottolineiamo, invece, come maggiormente delicata l’attestazione, mediante dichiarazione sostitutiva di atto notorio, del possesso, da parte dell’intera impresa (non del singolo cantiere), delle seguenti situazioni:

• adempimento, da parte dei datori di lavoro, dei dirigenti, dei preposti, dei lavoratori autonomi e dei prestatori di lavoro, degli obblighi formativi previsti dal decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81

Sotto questo profilo, soprattutto per le imprese di maggiori dimensioni, una attestazione del genere è, in effetti, particolarmente onerosa: la formazione derivante dal Decreto 81/2008 è un processo lungo ed articolato, che soffre anche di variabili esterne, quali possibili modifiche di mansioni, acquisizioni di nuovi di macchinari utilizzati o impreviste esposizioni a rischi diversi rispetto a quelli presenti nei cantieri attivi al momento della domanda.

Per queste specifiche condizioni, soprattutto in edilizia, sembrerebbe pressoché impossibile poter attestare con certezza, in un dato preciso momento, il pieno rispetto di tutti gli obblighi formativi per ciascun lavoratore di una singola impresa.

Detto in altri termini, la possibilità di una dichiarazione non veritiera, resa magari in perfetta buona fede, è particolarmente alta nel settore, esponendo l’impresa al rischio di una eventuale revoca della patente a crediti rilasciata.

Per questo adempimento in particolare, quindi, sia ANCE che Confindustria hanno chiesto un intervento ministeriale che si è tradotto in una limitazione, nel testo finale del Decreto, alle condizioni per l’esercizio della revoca della patente a crediti, per il motivo di cui trattasi.

In effetti, la revoca sul punto sembra operare solamente se l’ispettore verifica l’esistenza di una dichiarazione non veritiera accertata in via definitiva, riferendo, quindi, a una sentenza passata in giudicato sul punto).

Con riferimento al rispetto dell’obbligo formativo della figura del datore di lavoro, riteniamo, alla luce delle indicazioni proposte dal sistema di rappresentanza datoriale, come esso sia riferito alla novità normativa di fine 2021, che, però, opererà a decorrere dall’entrata in vigore di un Accordo Stato-Regioni sulla formazione, attualmente non emanato.

Tale posizione è confermata dall’interpretazione dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro che, nella sua circolare 16 febbraio 2022, n. 1, ha confermato come l’accordo demandato alla Conferenza costituisca elemento indispensabile per l’individuazione del nuovo obbligo a carico del datore. Dovrà essere tale accordo, infatti, a determinare non soltanto la durata e le modalità della formazione ma anche i contenuti minimi della stessa: di conseguenza, la verifica circa il corretto adempimento degli obblighi di legge potrà correttamente effettuarsi solo una volta che sia stato adottato il provvedimento attuativo della previsione normativa.

Per quanto riguarda la formazione di dirigenti e preposti, la circolare da ultimo citata ha, invece, precisato che, in attesa della sottoscrizione del nuovo accordo, dirigenti e preposti potranno essere formati secondo quanto già previsto dall’intesa sottoscritta presso la Conferenza permanente Stato-Regioni il 21 dicembre 2011, n. 221, non interessata dalle modifiche da ultimo introdotte.

Fermo restando quanto sopra, è comunque necessario attendere indicazioni del Ministero per avere indicazioni più puntuali.

• “possesso del documento di valutazione dei rischi, nei casi previsti dalla normativa vigente”

Evidenziato che un’eventuale assenza di tale documento preclude il rilascio della patente, va sottolineato come il riferimento al DVR vada inteso riferito all’impresa e non al singolo cantiere e, quindi, comprenda tutti i documenti di valutazione dei quali l’impresa si sia, nel tempo, dotata (anche in relazione alla presenza di più unità produttive, ciascuna dotata del suo DVR, per esempio).

Anche su questo profilo, peraltro, vale, prudenzialmente, la riserva circa una futura, diversa, interpretazione rilasciata dagli Enti ministeriali competenti.

Rinnoviamo, comunque, la sottolineatura della necessità, per l’impresa, di verificare la data certa del singolo documento di valutazione dei rischi che deve essere, ovviamente, antecedente al momento della dichiarazione del suo possesso, inserita nella presentazione della domanda di rilascio della patente.

• “avvenuta designazione del responsabile del servizio di prevenzione e protezione, nei casi previsti dalla normativa vigente”

Anche per il requisito qui in esame, pare più corretto estendere la dichiarazione all’intera impresa e, quindi, riferirla a tutti i responsabili designati, nel caso di impresa di grandi dimensioni in cui siano stati designati più Responsabili del Servizio di Prevenzione e Protezione (RSPP).

Per quanto possa risultare superfluo, anche l’atto di designazione del Responsabile pare corretto debba avere una data antecedente la richiesta di rilascio della patente a crediti.

Le conseguenze della non veridicità delle dichiarazioni al momento della presentazione della domanda di patente a crediti

Secondo il testo del Decreto, la patente è revocata nei casi in cui sia accertata in via definitiva, in sede di controllo successivo al rilascio, la non veridicità di una o più dichiarazioni rese sulla presenza dei requisiti di cui sopra.

La revoca comporta, per espressa previsione normativa, l’impossibilità per dodici mesi di richiedere nuovamente la patente a crediti, con conseguente impossibilità, fino ad allora, di poter lavorare ne cantieri edili.

Pertanto, si tratta di un passaggio estremamente delicato per le aziende il cui oggetto sociale riguardi le attività di cantiere. Per questo, il sistema di rappresentanza datoriale è intervenuto per proporre l’introduzione di alcune garanzie a fronte di un provvedimento che incide pesantemente sulla libertà d’impresa e dell’iniziativa imprenditoriale privata.

Senza entrare nel merito qui di tutti i profili di dubbio che la previsione porta con sé, evidenziamo nuovamente come il presupposto della revoca sia la presenza di un “accertamento in via definitiva” della non veridicità di una o più dichiarazioni sulla presenza dei requisiti per l’ottenimento della patente. Deve ritenersi che, per accertamento in via definitiva, s’intenda una sentenza (non sarebbe, quindi, sufficiente un accertamento ispettivo) dalla quale emerga, in modo ormai inappellabile, che la dichiarazione non era veritiera.

Resta sospesa, infine, la questione collegata all’assenza, nella normativa, di un termine finale per l’esercizio, da parte dell’Ispettorato, dell’attività istruttoria sul punto: auspicabile, anche sotto questo profilo, un intervento chiarificatore da parte degli Enti competenti, per la necessaria certezza del diritto a favore delle imprese.

Il regime intertemporale

La norma non introduce un regime intertemporale: pertanto, pare di dover concludere che il 1° ottobre 2024 per poter operare in cantiere, occorrerà aver presentato la domanda relativa al rilascio della patente a crediti.

Sul punto, però, pare più che necessario un intervento del Ministero del Lavoro che consideri, chiarendo, in particolare, l’eventuale estensione dell’obbligo e le relative modalità applicative – anche ai cantieri già aperti alla data del 30 settembre.

Il ruolo del committente

A norma dell’art. 90, comma 9, lettera b-bis), Il committente o il responsabile dei lavori verifica “il possesso della patente” (o del documento equivalente o della attestazione SOA di terza classificazione) “nei confronti delle imprese esecutrici o dei lavoratori autonomi”, anche nei casi di subappalto.

Oggetto del controllo è il “possesso” della patente: pare evidente – ma occorreranno conferme ministeriali sul punto – che il committente debba effettuare il prescritto controllo al momento di inizio del cantiere, per rispettare la presumibile ratio della norma.

Per quanto tale momento non sia individuato con precisione in nessuna norma vigente, ricordiamo come la più recente giurisprudenza abbia ricondotto l’inizio dei lavori a una nozione dinamica e proporzionale rispetto all’opera definitiva e allo stato iniziale dei luoghi, secondo cui possono comprovare la partenza del cantiere il concentramento di mezzi e di uomini, l’allestimento degli spazi delle lavorazioni anche solo mediante apposizione di picchetti o recinzioni oppure lo sbancamento e lo spianamento del terreno di rilevanti dimensioni.

Sono auspicabili chiarimenti ministeriali su eventuali specifiche modalità di effettuazione del controllo, stante l’esistenza di una sanzione al riguardo, visto che, in realtà, il committente può, per espressa previsione del Decreto in commento, accedere a tutti i contenuti della patente presenti sul portale dell’Ispettorato Nazionale.

La pubblicità della patente

Il Decreto precisa che, in esito all’avvenuta presentazione della relativa domanda, sul portale dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro sarà rilasciata e resa disponibile la patente in formato digitale con i contenuti informativi indicati dal Decreto stesso.

Con provvedimento dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro, previo rilascio di un apposito parere per i profili di sua competenza del Garante per la privacy, verrà consentito di accedere ai dati della patente a:

• pubbliche amministrazioni;
• rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza e i rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza territoriale;
• organismi paritetici iscritti nel Repertorio nazionale di cui all’articolo 51, comma 1 bis, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81;
• responsabile dei lavori;
• coordinatori per la sicurezza in fase di progettazione e di esecuzione dei lavori;
• soggetti che intendono affidare ad imprese o lavoratori autonomi incarichi da svolgersi in cantieri temporanei o mobili.

Evidenziamo che – a norma dell’art. 1, comma 6 della bozza di decreto – le imprese ed i lavoratori autonomi che operano in cantiere devono informare “della presentazione della domanda” il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza e il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza territoriale entro cinque giorni dal deposito.

Si tratta, in questo caso, di una informativa successiva alla presentazione, sulle cui modalità di effettuazione ci riserviamo di tornare, soprattutto per le imprese associate ANCE.

LE VICENDE DEL PUNTEGGIO: L’ATTRIBUZIONE DI CREDITI ULTERIORI E ILL RECUPERO DEI PUNTI DECURTATI

Esaurita una prima analisi della fase di presentazione della domanda di rilascio della patente, appare opportuno considerare le questioni inerenti le altre due tematiche, esposte in apertura della presente circolare, trattate dal Decreto in esame.

Attribuzione dei crediti

Il Decreto contempla una serie di condizioni che consentono all’Impresa di incrementare il punteggio base di 30 crediti, potendo così arrivare a 100 crediti a sua disposizione.

Ai 30 punti riconosciuti a tutte le imprese, in effetti, si potranno sommare crediti legati alla storicità dell’impresa, per un massimo di 10 crediti in relazione all’anzianità di iscrizione alla CCIAA secondo lo schema riportato in allegato al decreto, alla cui scala progressiva rimandiamo, vista la sua linearità interpretativa.

Inoltre, un ulteriore credito – fino ad un massimo di 20 – viene attribuito secondo una progressione automatica per ogni biennio successivo al rilascio della patente (o forse dal giorno di presentazione della domanda) trascorso senza provvedimenti di decurtazione del punteggio.

Il Decreto introduce, poi, un’ulteriore forma di punteggio aggiuntivo rispetto a quello riconosciuto automaticamente al momento della domanda, che può arrivare a un massimo di 40 punti a fronte dell’adozione, da parte aziendale, di misure in tema di prevenzione da parte dell’azienda. In questo caso, occorre distinguere:

1. fino a 30 crediti, riconosciuti per lo svolgimento di attività, investimenti o formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro secondo i contenuti ed il relativo punteggio indicato nei casi espressamente riportati al comma 4, lett. a), dell’art. 5 del decreto qui in esame;
2. ulteriori 10 punti, attributi per le attività e nella misura indicata nel medesimo comma, lett. b) del citato articolo del decreto.

Recupero dei crediti decurtati

L’attribuzione dei crediti (al momento della domanda o nel corso del tempo) è fattispecie differente dal recupero del punteggio laddove questo, per effetto della decurtazione, sia sceso sotto la soglia dei 15 punti, condizione che non consente di operare nei cantieri.

In effetti, il Decreto precisa che solo qualora per effetto della decurtazione dei punti, venga meno il punteggio minimo di 15 punti necessario per operare in cantiere, sarà possibile recuperare interamente il punteggio minimo, tornando così nella condizione di poter operare nei cantieri.

Per poter usufruire di questa ipotesi, i soggetti responsabili della violazione e dei lavoratori del cantiere interessato dalla violazione (non dell’intera impresa) devono dimostrare di aver adempiuto all’obbligo formativo in relazione ai corsi in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro e devono – eventualmente – realizzare uno o più investimenti in materia di salute e sicurezza sul lavoro.

Il testo del Decreto ministeriale demanda ad una Commissione composta dall’Ispettorato del lavoro e dall’Inail, cui saranno invitati anche funzionari dell’ASL e gli RLST, presenti ma senza facoltà di voto, la valutazione del possesso di questi elementi.

Sarà, comunque, necessario comprendere quali saranno i parametri valutativi che la Commissione dovrà seguire, il ruolo dei vari componenti e le modalità di designazione degli invitati, in particolare degli RLST.

Il provvedimento cautelare della sospensione della patente

Secondo quanto disposto dal Decreto, la sospensione sarà applicata in due ipotesi differenti:

1. a) infortunio da cui derivi la morte del lavoratore, imputabile al datore di lavoro, al suo delegato ex art. 16 D. Lgs. n. 81/2008 o al dirigente ex D. Lgs. n. 81/2008, almeno a titolo di colpa grave;
2. b) infortunio da cui derivi un infortunio con esito di inabilità permanente o irreversibile menomazione suscettibile di essere accertata immediatamente, imputabile ai medesimi soggetti di cui sopra almeno a titolo di colpa grave.

Va evidenziato come, nel primo caso, la sospensione sia obbligatoria, salva una diversa valutazione dell’Ispettorato però da motivarsi adeguatamente, mentre nel secondo sia facoltativa e possa essere adottata se le esigenze cautelari non sono adeguatamente soddisfatte mediante il diverso strumento della sospensione già prevista dall’art. 14 del D. Lgs. n. 81/2008 o del sequestro preventivo, di cui all’art. 321 del Codice di procedura penale.

La principale questione da affrontare, e per la quale saranno necessarie indicazioni del Ministero del Lavoro, riguarda i parametri della imputabilità ai soggetti indicati nel decreto e del grado della colpa.

Secondo il Decreto, per l’accertamento degli elementi oggettivi e soggettivi si tiene conto dei verbali redatti da pubblici ufficiali intervenuti, nell’esercizio delle proprie funzioni, sul luogo e nelle immediatezze dell’infortunio.

Resta il fatto che l’imputabilità di un fatto giuridico ad una persona, soprattutto se di natura penale, sconta l’accertamento giudiziale e le connesse tutele giurisdizionali, aspetti evidentemente carenti in sede di procedimento amministrativo di sospensione. Anche su questo aspetto saranno necessari chiarimenti del Ministero, in particolare con riferimento alle garanzie difensive per il soggetto incolpato.

Sullo specifico punto, quindi, e su altri diversi profili di delicatezza toccati dalla sospensione di cui trattasi, non possiamo che attendere i necessari chiarimenti giuridici diramati dal Ministero, evidenziando, in questa sede, come, nel testo finale del Decreto, sia stato cancellato l’esplicito riferimento alla possibilità di presentazione, contro il provvedimento di sospensione, del ricorso ai sensi dell’art. 14, comma 14, del D. Lgs. n. 81/2008.

Nel riservarci ulteriori comunicazioni, a rettifica di alcuni punti della presente o a loro integrazione alla luce degli auspicabili chiarimenti ministeriali, precisiamo che comunque gli uffici di ANCE Brescia, ciascuno per il suo ambito di competenza, sono fin d’ora a disposizione delle imprese per ogni approfondimento si rivelasse necessario od opportuno.

Allegato: Circolare post Decreto