Il Presidente dell’Anac, Giuseppe Busìa, ha tenuto lo scorso 23 giugno alla Camera dei deputati la Relazione annuale dell’attività dell’Autorità Anticorruzione al Parlamento.

Dopo una premessa sul quadro attuale, caratterizzato da uno scenario difficile a causa della guerra in Ucraina, che ha portato instabilità e aggravamento delle condizioni economiche, dellacrisi energetica e dell’improvviso aumento dei costi delle materie prime, Busia ha evidenziato gli aspetti positivi come la crescita portata dal Next Generation EU e l’inaspettato balzo in avanti del PIL. Da qui, ha proseguito con la relazione sull’attività di ANAC, che ha affrontato i seguenti macro temii:

• il ruolo centrale di Anac nel PNRR;
• la prevenzione della corruzione e promozione della trasparenza;
• i contratti pubblici.

L’attività di ANAC legata al PNRR

Come spiega Busia, fin dalla sua approvazione, gran parte delle attività ANAC si sono indirizzate, come richiesto dalla Commissione europea, verso la migliore attuazione del Piano di ripresa e resilienza (Pnrr), dettando puntualmente obiettivi e traguardi, soprattutto in merito alla digitalizzazione dei contratti pubblici ed alla qualificazione delle stazioni appaltanti, oltre che alla revisione della disciplina in materia di contratti pubblici. Proprio su quest’ultimo aspetto, Busia ha ricordato l’importanza della riforma quale prerequisito per il corretto ed efficace utilizzo degli ingenti fondi entro il 2026.

Prevenzione della corruzione e promozione della trasparenza

Tra le misure che ANAC ritiene fondamentali nella prevenzione della corruzione e nella promozione della trasparenza rientrano:

• la creazione di una nuova generazione di funzionari pubblici, in grado di rispondere con prontezza ed efficacia alle esigenze dei cittadini, garantendo il buon andamento della PA richiesto dall’art. 97 della Costituzione;
• la semplificazione delle procedure amministrative;
• la creazione del portale unico della trasparenza, anche per favorire la partecipazione dei cittadini all’attuazione del Pnrr;
• la realizzazione di interventi normativi, per rafforzare imparzialità e trasparenza;
• la centralità del ruolo dei Responsabili della prevenzione della corruzione e della trasparenza;
• la vigilanza collaborativa, anche per i comuni sciolti per mafia;
• il recepimento della direttiva sui Whistleblowers per la tutela del dipendente che segnala illeciti sul luogo di lavoro.

I contratti pubblici

Nella relazione, Busia ha ribadito come i contratti pubblici rappresentino lo strumento più efficace nelle mani dei decisori pubblici, per dare impulso e concretezza alle politiche pubbliche, per rendere concreti e attuali i valori ad esse sottesi, nonché per perseguire le grandi finalità legate alla coesione sociale, alla transizione ecologica e digitale. È stato calcolato che ogni miliardo investito attraverso gli appalti pubblici genera tre miliardi di indotto e un numero di posti di lavoro variabile da dodicimila a sedicimila. Un uso strategico dei contratti pubblici produce, quindi, effetti di lungo periodo ed è in grado di favorire quegli elementi di innovazione economica e sociale indispensabili ad un Paese più moderno, efficiente e capace di rispondere alle sfide del domani.

Proprio per questo, sono state evidenziate le modifiche apportate dall’Autorità allo schema di Bando di gara tipo, nel quale sono state inserite misure incentivanti la parità di genere e l’inclusione e il rispetto dei contratti collettivi di lavoro.

ANAC inoltre auspica al superamento del ricorso eccessivo agli affidamenti diretti, in linea con i principi europei. Se da una parte hanno senz’altro velocizzato gli affidamenti soprattutto in tempi di pandemia, dall’altra essi hanno avuto ricadute negative sulla concorrenza e sulla partecipazione alle gare, sulla selezione delle migliori offerte e, quindi, sull’efficiente, efficace ed economica gestione della spesa pubblica.

Focus sugli appalti di lavori

«Negli ultimi anni – ha detto nella sua presentazione – con l’intento di arginare la pandemia e di agevolare l’utilizzo dei finanziamenti del Pnrr, si sono stratificate, in assenza di un disegno unitario, diverse procedure d’urgenza e derogatorie, prevedendo, fra l’altro, un significativo aumento delle soglie entro le quali è ammesso il ricorso a procedure negoziate». Le deroghe, ha aggiunto, «hanno velocizzato gli affidamenti ma ha anche avuto ricadute negative sulla concorrenza e sulla partecipazione alle gare, sulla selezione delle migliori offerte e, quindi, sull’efficiente, efficace ed economica gestione della spesa pubblica. E ciò, ponendo anche seri dubbi di compatibilità con l’ordinamento euro-unitario, come ha evidenziato anche la Commissione europea, con la lettera di messa in mora del 6 aprile scorso». Il presidente dell’Anac ha pertanto auspicato «un progressivo abbandono di taluni interventi emergenziali, dando nuovo impulso alla concorrenza e alla migliore gestione e spesa del denaro pubblico».

L’equazione “aumento delle semplificazioni uguale diminuzione delle gare” emerge in modo prepotente nel focus dedicato ai soli appalti di lavori. Il segmento delle procedure di importo tra 40mila e 150mila euro ha visto gli affidamenti diretti pesare per oltre il 40% nel primo semestre 2020 (316 milioni su 785 totali), nel semestre successivo la quota era già salita al 65,6% (1,16 miliardi su 1,77 totali), per crescere ancora al 66,9% nel I semestre 2021 (839,6 milioni su 1,255 miliardi in totale) fino ad arrivare al 78,35% nel II semestre 2021 (pari a 1,56 miliardi su quasi 2 miliardi in totale). Tirando le somme, nella fascia di importi considerata, nel biennio 2020-2021 ben 3,883 miliardi di lavori su 5,81 sono stati affidati direttamente. Ma anche quasi tutto il resto del mercato, nei periodi considerati, ha fatto a meno delle gare, perché tranne rare eccezioni, è stato affidato con procedura negoziata senza bando, con quote tra 19% e il 53% circa, a seconda dei semestri. Mettendo insieme affidamenti diretti e procedure negoziate senza bando, nel biennio 2020-2021, 5,59 miliardi di lavori su 5,81 sono stati affidati senza gara.

L’allergia alle gare si riscontra anche nella fascia di importo tra 150mila e 350mila euro e in quella tra 350mila e un milione di euro. Sempre riproponendo il calcolo precedente, nel biennio considerato 3,437 miliardi di lavori sono stati affidati con procedura negoziata senza bando (si sale a 3,865 miliardi aggiungendo anche gli affidamenti diretti) sul totale di 4,477 miliardi. Stessa situazione nella fascia di importo 350mila-1 milione di euro, con oltre 7,2 miliardi di lavori affidati con procedura negoziata senza bando (7,57 miliardi aggiungendo gli affidamenti diretti) sul totale di oltre 9,5 miliardi.

Per trovare una maggiore concorrenza negli appalti bisogna passare alla fascia di importi tra 1 milione e 5,35 milioni di euro. Anche in questo caso dominano le procedure negoziate senza bando, con 7,866 miliardi di euro su 16,30 in totale, sempre considerando il biennio 2020-2021. In compenso, le procedure aperte arrivano a pesare complessivamente 7,08 miliardi. Con però una tendenza che vede tale quota oscillare vistosamente nei vari semestri considerati. Nel primo semestre 2020, per esempio, la quota era fortemente prevalente (68,16% sul totale), ma nel semestre successivo è crollata al 41,89% e poi ancora al 29,50% nel I semestre 2021, per poi risalire al 40,21% nel secondo semestre 2021. L’affidamento con procedura aperta si afferma solo negli appalti soprasoglia, cioè nella fascia di importo oltre i 5,35 milioni di euro. In questo caso la procedura aperta pesa complessivamente – sempre considerando il biennio 2020-2021 – per 32,585 miliardi su un totale di 60,855 miliardi di euro, con le procedure negoziate senza bando che arrivano comunque a sommare il rispettabile importo complessivo di 6,48 miliardi.

Considerando solo il 2021, su un totale di 19,5 miliardi di euro circa di lavori di importo fino a 5,35 milioni di euro, 2,99 miliardi sono stati affidati direttamente (15,33%), 11,318 miliardi sono stati affidati con procedura negoziata senza bando (58,05%) e solo 4,254 miliardi sono stati affidati con procedura aperta (21,4%). Il valore complessivamente appaltato mediante affidamento diretto e procedura negoziata senza bando è stato di 14,307 miliardi di euro su 19,5 miliardi, pari a circa il 73,4 per cento. Ovviamente, il valore complessivo dei bandi pubblicati nel 2021 – includendo forniture e servizi – è molto più elevato. L’Anac indica complessivamente 5 milioni di procedure registrate dalla sua banca dati, per 257 miliardi di euro di base d’asta.

Nella sua presentazione, il presidente dell’Anac non ha trascurato il “cantiere” normativo sul codice dei contratti. «Servono regole chiare e di agevole attuazione, aperte al digitale», ha detto, aggiungendo che «occorrono diverse modifiche codicistiche, che noi per primi abbiamo sollecitato – ha aggiunto – , senza, tuttavia, porre come obiettivo in sé la riscrittura dell’intero quadro normativo, in quanto questo creerebbe disorientamento negli operatori, rallentando le attività proprio in un momento tanto cruciale per la realizzazione del Pnrr».

Digitalizzazione gare e qualificazione stazioni appaltanti

ANAC spinge per il definitivo passaggio dalla carta al digitale, adottando il Bando tipo n.1/2021 per procedure svolte interamente in modalità telematica, così da garantire anche la tracciabilità delle attività svolte in tutte le fasi di gara e, con essa, l’integrità e la trasparenza dell’azione amministrativa. Il salto verso il digitale troverà il suo fulcro nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici istituita presso Anac, che costituisce un modello per gli altri paesi dell’Unione europea.

Sempre nell’ottica di garantire maggiore efficienza e minore spreco di risorse pubbliche, ANAC punta alla riduzione delle oltre 39mila SA in Italia e alla creazione di un sistema di qualificazione per le stazioni appaltanti.

La vigilanza collaborativa

Infine, la Relazione si è focalizzata sulla vigilanza collaborativa di ANAC con le PA che si è tradotta nelle seguenti attività:

• sostegno per procedure di affidamento particolarmente complesse;
• protocolli con ministeri;
• adozione di pareri di precontenzioso e funzioni consultive;
• alta sorveglianza sulle grandi opere;
• misure straordinarie di gestione e sostegno delle imprese.

Più efficienza della Pubblica Amministrazione: riforma delle stazioni appaltanti

“Una maggiore efficienza e modernizzazione del sistema degli appalti in Italia resta, però, imprescindibile senza una profonda riforma e qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, che è peraltro uno degli obiettivi strategici nel Pnrr. Tra le cause di inefficienza e di sprechi di risorse pubbliche, nonché di possibile corruzione, vi è senza dubbio la scarsa professionalizzazione di chi acquista, e l’eccessiva dispersione dei soggetti acquirenti in un numero altissimo e non funzionali di stazioni acquirenti. Anac ha individuato i criteri per la qualificazione delle stazioni appaltanti, delineando aspetti di qualità, efficienza, professionalizzazione, che portino ad un accorpamento della domanda, e ad una riduzione conseguente del loro numero. In sostanza, chi è in grado di fare acquisti per dimensioni e capacità professionali, procederà ad acquistare. Gli altri saranno spinti ad accorparsi, o a rivolgersi a quelle in grado di farlo. Oggi in Italia esistono più di 39.000 stazioni appaltanti e centrali di committenza, con oltre 100.000 centri di spesa, dove ciascuno bandisce gare e gestisce appalti, pur senza averne le competenze economiche, informatiche e dimensioni operative di scala per spuntare prezzi favorevoli e svolgere le gare al meglio per l’interesse pubblico.

Documenti: Presentazione del Presidente e Relazione annuale

ANAC – Presentazione della Relazione annuale 2022 su attività 2021

ANAC – Relazione annuale 2022 su attività 2021 – Relazione

Schede di approfondimento

1.ANAC – Relazione annuale 2022 – Anac in breve

2.ANAC – Relazione annuale 2022 – Mercato appalti

3.ANAC – Relazione annuale 2022 – Somma urgenza

4.ANAC – Relazione annuale 2022 – Banca Dati

5.ANAC – Relazione annuale 2022 – Bando tipo

6.ANAC – Relazione annuale 2022 – Qualificazione Stazioni Appaltanti

7.ANAC – Relazione annuale 2022 – Portale unico Trasparenza

8.ANAC – Relazione annuale 2022 – Vigilanza collaborativa

9.ANAC – Relazione annuale 2022 – Attività di vigilanza

10.ANAC – Relazione annuale 2022 – Pantouflage

11.ANAC – Relazione annuale 2022 – Precontenzioso

12.ANAC – Relazione annuale 2022 – Whistleblowing

13.ANAC – Relazione annuale 2022 – Conflitto d’interessi sanita

14.ANAC – Relazione annuale 2022 – Corruzione in Italia

15.ANAC – Relazione annuale 2022 – Rincaro prezzi e gare deserte