(art. 146, D. Lgs. n. 42 del 2004)
(a cura del geom. Antonio Gnecchi)
Ricordato, innanzi tutto, che il decreto è stato corretto ed integrato, nella parete III – Beni paesaggistici -, con i seguenti tre principali provvedimenti:
1) D. Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, in relazione agli aspetti paesaggistici,
2) D. Lgs. 30 dicembre 2008, n. 63, sempre in relazione agli aspetti del paesaggio.
3) Legge del 2011, poi modificata dalla legge n. 98 del 2013, poi dalla legge n. 112 del 2013 3 da ultimo dalla legge n. 106 del 2014.
Premesso che:
– L’art. 136 del decreto ha individuato, tra gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico, anche i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici,
– L’art. 142, oltre ad individuare le aree tutelate per legge (ex legge “Galasso”), dispone, al comma 2, che non sono soggette ad autorizzazione paesaggistica, ad esclusione dei parchi e delle riserve nazionali e regionali, gli ambiti e le zone che, alla data del 6 settembre 1985, erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del DM. 1444/68, come zona A e B, ovvero, nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadenti nei centri edificati perimetrali ai sensi della legge 865 del 1971,
– La legge regionale n. 12 del 2005 e s.m.i. non interferisce sul procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del decreto (procedura ordinaria), ovvero, con l’art. 4 del d.P.R. n. 139 del 2010 (procedimento semplificato);
– L’autorizzazione paesaggistica è autonoma e presupposto al rilascio del permesso di costruire o agli altri titoli abilitativi, quali la DIA, SCIA o CILA, e non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi.
Il procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesistica, da parte dell’ente delegato dalla regione, secondo il regime ordinario, è quello di cui all’art. 146 del decreto in parola.
È principalmente importante sottolineare che il comma 4, secondo periodo, afferma che: “L’autorizzazione è valida per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione”.
Secondo tale disposizione la nuova autorizzazione deve riguardare sia i lavori e le opere già eseguite che quelle ancora da ultimare, poiché la locuzione “l’esecuzione dei progettati lavori” intende riferirsi agli interventi oggetto dell’autorizzazione originaria.
Sempre a proposito del procedimento, è significativo precisare che le varie fasi per il rilascio dell’autorizzazione sono quelle stabilite dal citato articolo 146, ovvero:
– Per la fase istruttoria, l’ente delegato al rilascio dell’autorizzazione ha tempo 40 giorni dalla data di presentazione dell’istanza,
– Per l’espressione del parere obbligatorio e vincolante (fino all’adeguamento del PGT al piano paesistico), ovvero obbligatorio non vincolante (dopo l’adeguamento), la Soprintendenza ha tempo 45 giorni dalla data di ricezione della documentazione,
– Per l’adozione del provvedimento definitivo da parte dell’ente delegato sono stabiliti 60 giorni dalla data di ricezione degli atti da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere,
– Per un totale di 105 giorni.
È stata abrogata la norma dell’art. 146, nella parte in cui prevedeva che il provvedimento di autorizzazione paesaggistica acquistava efficacia decorsi 30 giorni dal suo rilascio.
Vengono apportate delle modifiche alle disposizioni che riguardano l’autorizzazione paesaggistica ed in particolare:
a) La sua efficacia: si stabilisce che: qualora i lavori siano iniziati nei cinque anni dal rilascio, l’autorizzazione si considera efficace per tutta la durata degli stessi, con una proroga dell’efficacia solo per un ulteriore periodo di un anno”. La disposizione (comma 4, quarto periodo), introdotta, da ultimo, dalla legge n. 106 del 2014, è inserita, nel regime ordinario dell’efficacia dell’autorizzazione paesaggistica,
b) L’efficacia dell’autorizzazione paesaggistica (comma 4, quinto periodo) decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo abilitativo necessario per la realizzazione dell’intervento, ovvero dalla data di rilascio del permesso di costruire, trenta giorni dopo la presentazione della Dia, ovvero, il giorno della data di presentazione della SCIA o CILA. Anche questa norma si inserisce nel regime ordinario dell’autorizzazione.
c) Una norma transitoria riguarda la validità dell’autorizzazione paesaggistica, introdotta dall’art. 30, comma 3, della legge n. 98 del 2013 (c.d. “decreto del Fare”). In base a tale norma, infatti, è ammessa la proroga di tre anni (automatica e, quindi, senza bisogno di richiederne la proroga), per le autorizzazioni paesaggistiche efficaci al 21 agosto 2013. Infatti, questa disposizione non è stata inserita nel decreto legislativo n. 42 del 2004, ma all’interno di una norma, appunto “transitoria” che riguarda, oltre alla proroga innanzi accennata, anche la proroga di due anni dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’art. 15 del dPR n. 380 del 2001, per i titoli abilitativi rilasciati o comunque formatisi antecedentemente all’entrata in vigore al decreto 21 giugno 2013, n. 69, convertito dalla legge sopra citata.
Sostanzialmente, quindi, l’efficacia dell’autorizzazione paesaggistica è regolata da due norme distinte, ma che non sono contrastanti l’una con l’altra, cosicché, allo scadere degli effetti della legge n. 98 del 2013, rimarrà in vigore solo l’articolo 146 del D. Lgs. n. 42 del 2004 e s.m.i., secondo quanto esposto alle precedenti lettere a) e b).
Una precisazione merita l’inciso secondo il quale:”l’efficacia dell’autorizzazione paesaggistica decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo abilitativo necessario per la realizzazione dell’intervento”.
Qualora si verificasse, in regime ordinario, che il giorno di efficacia del titolo abilitativo rilasciato o comunque formatosi per la realizzazione dell’intervento sia precedente alla data di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, il periodo di efficacia di cinque anni parte comunque dalla data del suo rilascio, fermo restando quanto dispone lo stesso comma 4 dell’art. 146.

Titoli abilitativi
Come già accennato possono essere:
1) Il permesso di costruire: nel procedimento di cui all’art. 38 della L.R. n. 12/05 (a cui viene demandata la competenza in forza dell’art. 20, co. 12, del dPR 380/01), sono previste due diverse forme di termini, e più precisamente:
a) Comma 10-bis: se la tutela vincolistica è di competenza dell’amministrazione comunale, il termine di 15 giorni per adottare il provvedimento finale, decorre dall’atto di assenso che deve essere acquisito nel termine di 45 giorni prescritti per l’istruttoria (comma 3). Se tale atto non è favorevole, decorso il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, sulla domanda di permesso di costruire si forma il silenzio rifiuto;
b) Comma 10-ter: se la tutela vincolistica non è di competenza dell’amministrazione comunale, ma di altra autorità, ove il parere del soggetto preposto alla tutela non sia prodotto dall’interessato, il SUE acquisisce il relativo assenso nell’ambito della Conferenza di servizi di cui al comma 5-bis art. 20, dPR 380/01. Il termine di 15 giorni per l’adozione del provvedimento conclusivo decorre dall’esisto della Conferenza. In caso di esito non favorevole, decorso il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, sulla domanda di permesso di costruire si forma il silenzio rifiuto;
2) Dia: secondo quanto dispone l’art. 42, qualora la realizzazione degli interventi riguardi beni culturali o paesaggistici sottoposti a tutela, la DIA è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell’autorizzazione richiesti dalle relative normative, verificandosi due diverse ipotesi:
a) Comma 12: ove il parere favorevole del soggetto preposto alla tutela non sia allegato alla denuncia, il competente ufficio comunale convoca una Conferenza di servizi ai sensi della legge 241/90. Il termine di trenta giorni decorre dall’esisto della conferenza; in caso di esito non favorevole, la denuncia è priva di effetti;
b) Comma 13: Qualora la denuncia riguardi un bene sottoposto ad un vincolo la cui tutela competa allo stesso comune, il termine di trenta giorni per l’efficacia della DIA, decorre dal rilascio del relativo atto di assenso. Qualora tale atto non sia favorevole, la denuncia è priva di effetti.
3) SCIA: ai sensi dell’art. 22 del TUE sono realizzabili mediante SCIA gli interventi non riconducibili a quelli di cui all’art. 10 e all’art. 6, conformi al PGT, anche se in ambiti sottoposti a vincoli. Infatti il comma 6 di tale articolo dispone che gli interventi che riguardano immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistico-ambientale sono subordinati al preventivo rilascio del parere o dell’autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative. In questi casi, l’ufficio comunale non è tenuto, in assenza del parere o dell’autorizzazione a provvedere direttamente ad acquisirli, e può inibire la SCIA. L’unica differenza con la DIA, è l’efficacia, poiché, mentre la DIA diviene efficace dopo trenta giorni dalla sua presentazione, la SCIA è efficace dal giorno della sua presentazione allo SUE.
4) CILA: ai sensi dell’art. 6, comma 4, del TUE sono realizzabili mediante CILA gli interventi previsti dallo stesso articolo, anche in presenza vincoli contenuti nel codice dei beni culturali,e del paesaggio, purché, anche in questi casi, venga preventivamente acquisito il parere o l’autorizzazione dell’autorità preposta alla tutela, come dispone il primo comma dell’art. 6 del decreto.

Silenzio-assenso
Alcune importanti precisazioni merita l’introduzione del silenzio-assenso nei procedimenti di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e più precisamente:
1) La legge 7 agosto 2015, n. 124 “Deleghe al Governo per la SCIA, Silenzio-assenso, Conferenza di Servizi, Autotutela amministrativa”, ha inserito nella legge n. 241 del 1990 sulla trasparenza amministrativa l’articolo 17-bis, stabilendo che:
– laddove sia prevista l’acquisizione di assensi, conserti, N-O, comunque denominati di amministrazioni pubbliche, il silenzio-assenso equivale a rilascio dell’assenso o del N-O previsto,
– l’art. 3 della citata legge prevede espressamente il silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni e servizi pubblici,
– il silenzio-assenso è previsto anche per le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica e territoriale dei beni culturali,
– mentre il termine fissato dalla legge perché si formi il silenzio-assenso è, di norma, di 30 gironi, per quanto riguarda le autorizzazioni che debbono essere rilasciate da amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica, ambientale, culturale, il termine a disposizione alle pubbliche amministrazioni di riferimento per rispondere alla richiesta pervenuta è di 90 giorni;
– le modifiche apportate all’istituto del silenzio-assenso hanno la funzione di snellire le procedure all’attività edilizia, pur distinte tra quelle che caratterizzano la richiesta di N-O e di atti di assenso “normali”, da quelli afferenti le materie soggette a vincoli ambientali, culturali o paesaggistici;
– il termine perentorio dei 90 giorni si applica alle amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli dalla data di ricezione della documentazione, decorsi i quali si intende formato il silenzio-assenso.
2) In regione Lombardia, ai sensi dell’art. 38 della L.R. n. 12/2005, qualora l’immobile oggetto di un intervento edilizio sia soggetto ad un vincolo, il relativo atto di assenso da parte dell’amministrazione competente (comune, Soprintendenza), tenuto conto delle modifiche introdotte con l’art. 17-bis legge 124/2015, deve essere formulato come segue:
– nel caso l’amministrazione comunale sia competente e delegata alla tutela del vincolo, il rilascio dell’atto di assenso deve avvenire entro il termine previsto per l’istruttoria e la proposta di provvedimento da parte del responsabile del procedimento (comma 10.bis, ovvero 45 giorni),
– nel caso l’amministrazione competente alla tutela del vincolo sia diversa dall’amministrazione comunale, il rilascio del relativo atto di assenso deve avvenire nei termini stabiliti nell’ambito del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione, anche attraverso la Conferenza di servizi, ma che, ora, dopo l’introduzione del nuovo art. 17-bis legge 124/16, non può superare i 90 giorni, decorsi i quali si forma il silenzio assenso.
3) La legge n. 124/2015 di riforma della pubblica amministrazione non ha modificato il comma 9 dell’art. 20 del dPR n. 380/2001, sicché, anche nel caso in cui i pareri e nulla osta delle amministrazioni preposte ala tutela dei vincoli siano stati acquisiti per silenzio assenso (ex art. 17-bis della legge n, 241/1990), il procedimento di formazione del permesso di costruire deve concludersi con l’adozione di un provvedimento espresso, trovando applicazione l’art. 2 della legge n. 241/90 all’uopo richiamato dall’art. 20, comma 8, del TUE.
4) L’art. 20 sopra citato prevede già due tempistiche diverse nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, ossia quello che prevede il silenzio-assenso qualora gli interventi edilizi non siano interessati da ambiti sottoposti a vincoli, e quello che prevede, dopo il termine stabilito dal comma 9, per l’espressione del competente parere da parte della Soprintendente, da parte dell’amministrazione competente, di provvedere comunque sulla domanda di autorizzazione.
5) La legge n. 124 del 2015, che non ha modificato gli articoli sopra menzionati in ordine al procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ordinaria o semplificata, crea appesantimenti nell’applicazione del termine di 90 giorni entro il quale la Soprintendenza deve comunicare il proprio assenso, prima che si formi il silenzio-assenso. L’amministrazione competente deve optare, infatti, per una delle tre diverse soluzioni:
– provvedere, dopo il termine accordato alla Soprintendenza per l’espressione del competente parere (45 giorni per il procedimento ordinario) sulla domanda di autorizzazione paesaggistica,
– concludere il procedimento dopo il termine per l’espressione del competente parere (25 giorni per il procedimento semplificato) sulla domanda di autorizzazione paesaggistica,
– attendere, dopo la scadenza dei termini stabiliti dalle due diverse procedure sopra citate (rispettivamente 45 o 25 giorni), 90 giorni dalla data di ricezione della documentazione alla Soprintendenza per l’espressione del competente parere, perché si formi il silenzio assenso,
6) A fronte di quanto sopra esposto, era sufficiente introdurre il silenzio-assenso, dopo il termine (perentorio) previsto per l’espressione del competente parere all’interno delle procedure di cui all’art. 146 del D. Lgs. n. 42/04 (procedura ordinaria) e art. 4, dPR n. 139 del 2010 (procedura semplificata);

Proroghe
Come sopra si diceva, la normativa in materia di autorizzazione paesaggistica non prevede l’istituto della proroga come per il permesso di costruire, dal momento che, in via ordinaria, l’art. 146, comma 4, terzo periodo, del D. Lgs. n. 42 del 2004 e s.m.i. dispone che: “L’autorizzazione è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione.
Lo stesso comma 4, al successivo quarto periodo prevede una speciale proroga dell’autorizzazione, secondo la quale “i lavori iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell’autorizzazione possono essere conclusi, e non oltre, l’anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo”.
Quanto sopra è l’unica proroga che il titolare dell’autorizzazione può utilizzare per prolungare di un solo anno il periodo di efficacia quinquennale della stessa, per poter ultimare i lavori previsti dalla stessa, senza dover richiedere una nuova autorizzazione, purché i lavori siano iniziati nel corso del quinquennio di validità della stessa.
L’unica proroga particolare che interessa l’autorizzazione paesaggistica è quella, già citata nelle premesse, contenuta nel c.d. “decreto del Fare”, che si può definire proroga in “regime transitorio”, secondo la quale, infatti, è ammessa la proroga di tre anni (automatica e, quindi, senza bisogno di richiederne la proroga), per le autorizzazioni paesaggistiche efficaci al 21 agosto 2013.

“Sanatoria”
Anche per “l’autorizzazione paesaggistica in “sanatoria” conviene ribadire quanto stabilisce l’art. 146, comma 4, secondo periodo, e cioè che: “Fuori dai casi di cui all’art. 167, commi 4 e 5, l’autorizzazione non può essere rilasciata successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi”.
In primo luogo è bene ribadire come la norma in parola prevede la “compatibilità paesaggistica” e non “l’autorizzazione in sanatoria”, che implica, inoltre, il pagamento di una sanzione ambientale, che viene stabilita come vedremo in seguito.
I lavori realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica non sono “sanabili” se non riconducibili a limitati casi, di lievi entità, fermo restando l’applicazione anche delle sanzioni edilizie per le stesse violazioni.
È necessario precisare, inoltre, che le eventuali violazioni edilizie commesse su immobili sottoposti a vincoli ambientali e paesaggistici, comportano l’applicazione anche delle sanzioni penali ai sensi dell’art. 44, lettera c), del dPR n. 380 del 2001 (vedi l’art. 181, comma 1, D. Lgs. 42/2004), salvo che sia accertata da parte dell’autorità competente la “compatibilità paesaggistica” di cui al predetto art. 167, comma 1-quater.
Vale la pena, dunque, di chiarire quali siano i casi di cui all’art. 167, commi 4 e 5 del decreto “Urbani”, per capire bene quale sia la limitata portata di tali disposizioni.
Innanzi tutto il comma 4 elenca i casi in cui è ammessa la compatibilità paesaggistica, ossia:
a) lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati,
b) l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica,
c) lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’art. 3, del dPR n. 380/2001.
La richiesta è presentata all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica.
L’ente delegato si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di 180 giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza, da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni.
Per questa procedura non si applica, ovviamente, il silenzio-assenso introdotto dall’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, tenuto conto che, trascorsi i termini di cui sopra, si configura, invece, il silenzio-rifiuto, così come, in caso di rigetto della domanda, si applica la sanzione demolitoria a spese del trasgressore.
La sanzione pecuniaria di cui all’art. 167, comma 5, del D. Lgs. n. 42/04, che il trasgressore deve pagare a seguito della compatibilità paesaggistica, è commisurata a una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima.