LA NUOVA LEGGE LA NUOVA LEGGE REGIONALE DELLA LOMBARDIA PER IL GOVERNO DEL TERRITORIO

La nuova legge regionale per il governo del territorio n° 12 del 16 febbraio 2005, pubblicata sul Burl n° 11 del 16 marzo 2005, si ispira ai criteri della sussidiarietà, della partecipazione (intesa come possibilità per i cittadini di concorrere alla definizione delle scelte del governo del territorio), della flessibilità e dell’autonomia dei diversi soggetti istituzionali interessati.
La legge si configura come Testo Unico della normativa urbanistica in Regione Lombardia sostituendo integralmente la vecchia legge urbanistica regionale n° 51/75.
Le recenti modifiche alla legge regionale 51/75 con specifiche leggi di settore, tutte peraltro ispirate a criteri di semplificazione e di decentramento, avevano, infatti, prodotto un ordinamento frammisto di indicazioni vecchie accanto ad indicazioni più recenti, che richiedevano un coordinamento e, talvolta, un completamento.

L’iter procedurale della legge
La proposta di legge nasce a seguito di un dibattito avviato dalla Giunta Regionale, che ha visto coinvolti diversi soggetti interessati: cittadini, operatori del settore, Enti locali, ordini professionali, associazioni economico-sociali.
A luglio 2000 viene costituito il Gruppo di lavoro interdisciplinare per la riforma urbanistica, di cui fanno parte dirigenti della Direzione Generale Territorio e Urbanistica, nonchè esperti esterni alla Regione.
A settembre 2001 la Giunta regionale pubblica il documento ‘‘Linee guida per la riforma urbanistica regionale”, redatto dal gruppo di lavoro interdisciplinare.
A luglio 2002 viene organizzata una conferenza stampa per la presentazione della bozza di articolato: inizia l’attività di divulgazione della proposta finalizzata a raccogliere contribuiti e osservazioni.
Da luglio 2002 a luglio 2003 vengono organizzati, sull’intero territorio regionale, numerosi incontri di confronto e scambio con le parti sociali (Associazioni, Ordini Professionali, Enti Locali, ecc).
Proprio a luglio 2003 la Giunta regionale approva la proposta di legge (dgr. n. 7/13687 del 18 luglio 2003). e, contestualmente, dispone la sua trasmissione in Consiglio Regionale per l’esame di merito da parte della V Commissione Consiliare ‘‘Territorio”.
Nel gennaio 2005 la V Commissione licenzia il testo del progetto di legge e lo trasmette all’Aula consiliare per l’esame e l’approvazione definitiva.
A febbraio di quest’anno il Consiglio Regionale, dopo un dibattito durato tre giorni per l’esame dei 260 emendamenti presentati dai diversi gruppi consiliari, nel corso dell’ultima seduta utile della legislatura procede all’approvazione della nuova legge.
 
Principi ispiratori della legge
Vi si attua quanto previsto dall’art. 117, terzo comma, che configura la materia del governo del territorio tra quelle a legislazione concorrente in virtù della quale spetta alla Regione la potestà legislativa in materia ‘‘salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.
I criteri ispiratori della proposta sono:
• sussidiarietà, sia verticale (competenza delle attività amministrative agli Enti locali più vicini ai cittadini), che orizzontale (valorizzazione ed ampliamento degli spazi di libertà e di responsabilità dei cittadini rispetto al ruolo delle istituzioni);
• sostenibilità delle scelte di pianificazione, sia dal punto di vista ambientale, che sociale ed economico: es.: cultura del recupero del territorio, minimizzazione del consumo del suolo, etc.;
• partecipazione dei cittadini alla definizione delle scelte di governo del territorio;
• flessibilità della pianificazione territoriale, in contrapposizione con la rigidità del precedente modello, gerarchico e a cascata.

La composizione della legge
La nuova legge regionale è formata da 104 articoli ed è divisa in due parti, una dedicata alla pianificazione del territorio e l’altra dedicata alla gestione del territorio.

Parte I – Pianificazione del territorio
Gli strumenti di governo del territorio sono articolati su tre livelli e correlati tra di loro e sono:
• Piano di governo del territorio (PGT)
• Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTP)
• Piano territoriale regionale (PTR).

Pianificazione comunale: le innovazioni principali (artt 6-14)
Il Piano regolatore generale (PRG) viene sostituito da un nuovo strumento: il Piano di governo del territorio (PGT), articolato in tre atti (art. 7):
1. il Documento di piano (art. 8)
Definisce il quadro ricognitivo e programmatorio di riferimento per lo sviluppo economico e sociale che l’Amministrazione comunale intende perseguire, nonchè il quadro conoscitivo del territorio comunale come risultante delle trasformazioni avvenute e delle specificità ed emergenze che possono costituire vincoli alla trasformabilità del suolo e del sottosuolo.
Definisce, inoltre, l’assetto geologico, idrogeologico e sismico.
Ha valore strategico e non ha effetti di conformazione della proprietà dei suoli. Ha validità quinquennale ed è sempre modificabile.

2. il Piano dei servizi (art. 9)
È lo strumento, già previsto dalla l.r. 1/2001, attraverso il quale il Comune indica ed assicura la dotazione delle attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, le aree per l’edilizia residenziale e la dotazione di verde a supporto delle funzioni insediate e previste.
Persegue l’armonizzazione tra insediamenti e città pubblica e dei servizi.
Il piano dei servizi diviene lo strumento di valorizzazione e raccordo con la programmazione comunale delle opere pubbliche e delle infrastrutture.  
Deve assicurare una dotazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale pari a 18 metri quadrati per abitante (standard minimo).
Le previsioni del piano dei servizi hanno carattere prescrittivo e vincolante.
Non ha termini di validità, salvo che per i vincoli espropriativi che hanno efficacia quinquennale; può essere sempre modificato.

3. il Piano delle regole (art. 10)
Riguarda per lo più la città costuita, l’edificato che si è consolidato nel tempo, ma indica anche le aree interessate dall’attività agricola, quelle con valore paesaggistico ed ecologico ed individua quelle non soggette trasformazione urbanistica.
Identifica una serie di parametri tipologici, morfologici (allineamenti, orientamenti, percorsi, consistenze volumetriche, altezze), qualitativi e volumetrici esistenti e da rispettare nel caso di nuovi interventi.
Ha valore prescrittivo e produce effetti diretti sul regime giuridico dei suoli.
Non ha termini di validità e può essere sempre modificato.

Gli atti di PGT sono adottati ed approvati dal Consiglio Comunale, salvo le verifiche di compatibilità con la pianificazione provinciale. Si evidenzia, però, che la verifica di compatibilità da parte della Provincia riguarda solo il Documento di piano.
Il coinvolgimento della Regione nelle procedure di approvazione del PGT avviene solo per le determinazioni che devono obbligatoriamente essere recepite da parte dell’Amministrazione comunale nel Documento di piano (es. previsioni infrastrutturali).  Il Comune ha la possibilità di avvalersi per la redazione del PGT della Provincia o della Comunità montana in cui sono inseriti, secondo modalità, tempi ed oneri definiti con apposita convenzione. 
È contemplata anche la possibilità per i Comuni di costituire consorzi o stipulare convenzioni per la pianificazione complessiva e coordinata dei rispettivi territori.

Gli atti di PGT sono inefficaci nei seguenti casi:
1. il mancato deposito presso la Segreteria comunale, nei tempi previsti, degli atti di PGT adottati;
2. la mancata decisione, nei tempi previsti, da parte del Consiglio Comunale in merito alle osservazioni presentate al PGT;
3. il mancato recepimento nel Documento  delle osservazioni formulate dalla Provincia.
I piani attuativi comunali (art. 12) sono confermati come strumento per l’attuazione degli interventi di trasformazione e sviluppo indicati nel documento di piano. I piani attuativi fissano in via definitiva gli indici urbanistico-edilizi necessari all’attuazione delle previsioni contenute negli stessi. Hanno valore prescrittivo e producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli.Se conformi al PGT i Piani attuativi sono adottati ed approvati dalla Giunta comunale, con 15 giorni di pubblicazione e 15 giorni per le osservazioni.Se in variante al PGT i Piani attuativi sono adottati dalla Giunta comunale, approvati dal Consiglio comunale (con 30 giorni di pubblicazione e 30 giorni per le osservazioni), con verifica di compatibilità con gli aspetti sovracomunali del PTCP, effettuata dalla Provincia entro 120 giorni, pena il silenzio-rifiuto.
 
Viene introdotto, inoltre, un nuovo sistema di pianificazione in cui:
– il Documento di piano svolge un ruolo di ‘‘regia” della politica complessiva sul territorio;
– gli aspetti regolamentativi e gli elementi di qualità della città costruita sono affidati al Piano delle regole;
– l’armonizzazione tra insediamenti e città pubblica e dei servizi viene affidata al Piano dei servizi.
In particolare, il Piano delle Regole ed il Piano dei Servizi sono pensati come strumenti dotati di un’autonomia di elaborazione, previsione ed attuazione, che, però, interagiscono costantemente attraverso la coerenza ed il rapporto reciproco con il Documento di piano.

Viene, inoltre, superato il concetto di zone omogenee sancito dal D.M. n. 1444/1968.
Vengono introdotti meccanismi (facoltativi per i Comuni) di compensazione, perequazione ed incentivazione urbanistica (art. 11), con il duplice obiettivo di assicurare una maggiore equità tra i proprietari di aree e/o immobili interessati dagli interventi ed agevolare la realizzazione dei servizi e delle infrastrutture.
Sono indicate due modalità per applicare la perequazione urbanistica:
– perequazione generalizzata, ovvero riguardante l’intero territorio comunale;
– perequazione parziale o limitata, ovvero per ambiti o comparti edificatori.
Il Documento di piano può, inoltre, prevedere una disciplina di incentivazione (pari al max al 15% della volumetria ammessa) a fronte di interventi che realizzano rilevanti benefici pubblici aggiuntivi rispetto a quelli dovuti e coerenti con gli obiettivi fissati. Ulteriori agevolazioni, che incidono sulle opere di urbanizzazione, sono previste per promuovere l’edilizia bioclimatica ed il risparmio energetico.

– Periodo transitorio
Gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia fino all’approvazione del PGT e, comunque, non oltre 4 anni dalla data di entrata in vigore della legge.
Nei Comuni con PRG approvato dopo la l.r. 51/75 (art. 25, comma 1), fino all’adeguamento dei PRG vigenti (e comunque non oltre i 4 anni suddetti), si dovrà  procedere a:
– approvazione di atti di programmazione negoziata (tra cui i PII);
– insediamenti produttivi con la procedura della Sportello Unico;
– varianti ‘‘minori” ai sensi dell’articolo 2, comma 2 della l,r, 23/97;
– piani attuativi in variante con procedura semplificata (art. 3 della l.r. 23/97);
– adozione del Piano dei Servizi (con i contenuti e le procedure della presente legge) in attuazione del PRG vigente.
Nei Comuni con PRG approvato prima della l.r. 51/75 (art. 25, comma 2), fino all’adeguamento dei PRG vigenti (e comunque non oltre i 4 anni suddetti), si dovrà procedere a:
– approvazione di piani attuativi che non costituiscono variante al PRG;
– approvazione di varianti dirette alla localizzazione di opere pubbliche.
Per i PTCP, PRG e loro varianti e Piani attuativi già adottati all’entrata in vigore della presente legge si applicano le disposizioni vigenti all’atto della loro adozione.

– Passaggio dal PRG al PGT
La legge regionale distingue sostanzialmente due differenti modalità di adeguamento alla nuova legge in base all’ampiezza demografica dei Comuni.
Nei Comuni con popolazione pari o superiore ai 15.000 abitanti è previsto l’avvio del procedimento di adeguamento dei PRG vigenti entro 1 anno dall’entrata in vigore della presente legge.
Nei Comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti è previsto l’avvio del procedimento di adeguamento dei PRG vigenti entro 1 anno dall’entrata in vigore della delibera di Giunta regionale con la quale si indicano, su proposta dell’Authority per la programmazione territoriale (vedi successivo punto 8), modalità semplificate ed essenziali per la redazione degli atti di PGT per tali Comuni.
La legge dispone che la delibera di Giunta regionale di cui sopra venga emanata entro 1 anno dalla data di entrata in vigore della legge.

– Authority per la programmazione  territoriale (art. 5)
Si tratta di un organismo nuovo, avente compiti di monitoraggio del funzionamento della legge regionale e dell’attività di pianificazione svolta da Comuni e Province.
All’Autorità è, inoltre, affidato il compito di indirizzare la Giunta Regionale nella definizione dei contenuti minimi degli atti di PGT per i Comuni con meno di 15.000 abitanti.
L’Autorità, la cui natura giuridica non è definita chiaramente, è nominata dal Consiglio Regionale e dura in carica 2 anni.

Pianificazione provinciale: il Piano territoriale di coordinamento provinciale (artt. 15-18)
Il Piano territoriale della Provincia recupera la qualifica di piano ‘‘di coordinamento” (art. 15).
Da evidenziare che il Piano individua, con efficacia prevalente sui PGT, le aree destinate all’attività agricola, specificandone le norme di valorizzazione, uso e tutela.
Risutano, altresì, vincolanti:
– le previsioni relative ai beni ambientale e paesaggistici;
– le previsioni relative alla localizzazione di infrastrutture correlate a previsioni della programmazione e pianificazione regionale;
–  le previsioni relative a vincoli di tipo idrogeologico e sismico.

Pianificazione regionale (artt. 19-22):
il Piano territoriale regionale e il Piano territoriale regionale d’area (art. 20, commi 6 e 7)
Il Piano territoriale regionale è strumento di programmazione e di conoscenza, espressione di una vera politica di governo del territorio, indica gli elementi essenziali dell’assetto territoriale e definisce i criteri e gli indirizzi per la redazione degli atti di programmazione territoriale di Province e Comuni.
Il PTR può, inoltre, in relazione ad obiettivi prioritari di interesse regionale o sovraregionale, individuare previsioni, concernenti la realizzazione di infrastrutture, aventi efficacia di prevalenza immediata e diretta su ogni altro atto di programmazione/pianificazione, con l’eccezione dei parchi naturali e delle aree naturali protette.
Per riequilibrare le condizioni economico-sociali, il PTR può individuare forme di compensazione economico-finanziaria a favore degli enti locali ricadenti in ambiti oggetto di previsioni che limitano, ad esempio per ragioni di tutela ambientale, le possibilità di sviluppo.

Il Piano territoriale regionale d’area (art. 20, commi 6 e 7) è un nuovo strumento, di cui antesignano e prototipo è stato il Piano territoriale d’area Malpensa.
Attuativo del PTR, pianifica aree vaste, interessate da opere, interventi o destinazioni funzionali aventi rilevanza regionale o sovraregionale.
Le disposizioni ed i contenuti del Piano territoriale regionale d’area hanno efficacia diretta e cogente nei confronti dei Comuni e delle Province compresi nel relativo ambito.
È approvato dalla Regione e prevede il passaggio in Giunta ed in Consiglio Regionale.
Parte II – Gestione del territorio

Titolo I – Disciplina degli interventi sul
territorio

Definizione degli interventi edilizi 
(Capo I – artt. 27-32)
La definizione degli interventi edilizi ha valore vincolante per tutti i Comuni lombardi ed ha piena operatività.
Gli interventi di demolizione e ricostruzione (art. 27) sono definiti come ristrutturazione edilizia e possono prevedere il mantenimento della stessa volumetria anche con diversa sagoma.

Permesso di costruire
(Capo II – artt. 33-40)
Il permesso di costruire ‘‘sostituisce” la concessione edilizia.
Vengono stabilite le trasformazioni subordinate a permesso di costruire.
Si prevede esplicitamente che le strutture temporanee di cantiere non debbano essere soggette a permesso di costruire.
È stato, inoltre, dettagliatamente disciplinato il potere di annullamento da parte della Regione dei permessi di costruire illegittimi.

Denuncia di inizio attività
(Capo III – artt. 41-42)
La denuncia di inizio attività viene estesa pressochè a tutti gli interventi edilizi.
Si precisa però che rimangono esclusi dalla DIA gli interventi da realizzare nelle zone agricole.
A parte l’eccezione sopra ricordata, la legge pone la piena alternatività tra permesso di costruire e denuncia di inizio attività, per cui il cittadino che interviene sul territorio potrà scegliere indifferentemente tra denuncia di inizio attività e permesso di costruire.

Oneri di urbanizzazione e
contributo di costruzione
(Capo IV – artt. 43-48)
Viene ridotto da 5 a 3 anni il periodo in cui scatta l’obbligo di aggiornamento degli oneri di urbanizzazione.
Si precisa che le opere di urbanizzazione devono essere eseguite contestualmente alla realizzazione di tutti gli interventi.
Sono previste riduzioni degli oneri nei casi di interventi di edilizia bioclimatica o finalizzata al conseguimento del risparmio energetico.

Mutamenti delle destinazioni d’uso di immobili e variazioni essenziali
(Capo VI – artt. 51-54)
Si prevede espressamente che il Piano dei Servizi possa stabilire criteri e modalità per cui, in luogo del reperimento totale o parziale degli standard o della dotazione di attrezzature nelle aree o edifici interessati al mutamento di destinazione d’uso, si possa cedere altra area o immobile idoneo nel territorio comunale.
È prevista, altresì, la possibilità di monetizzazione dell’area da acquisire a standard.
Titolo II – Norme in materia di prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici
e sismici
Resta operante la disciplina statale di carattere idrogeologico con particolare riferimento al PAI (Piano di Assetto Idrogeologico).
Titolo III – Norme in materia di
edificazione nelle aree destinate
all’agricoltura
Nelle aree destinate all’agricoltura, gli interventi sono assentibili unicamente mediante permesso di costruire.
Titolo IV – Attività edilizie specifiche

 Recupero ai fini abitativi
dei sottotetti esistenti
(Capo I – artt.63-65)
Rispetto alla formulazione sottoposta al Consiglio Regionale non è stato approvato l’articolo 65 contenente la definizione puntuale degli interventi.
Si potrà comunque continuare a recuperare i sottotetti in quanto nella sostanza non è stato modificato il concetto di ‘‘sottotetto esistente”.

Norme per la realizzazione dei parcheggi (Capo II – artt. 66-69)
Viene precisato il regime economico per la realizzazione dei parcheggi.
Si stabilisce che i parcheggi residenziali e non, anche in eccedenza alla misura minima, prevista dalla legge nazionale n°122/89 costituiscono opere di urbanizzazione ed il relativo titolo abilitativo è gratuito.

Titolo V – Beni paesaggistici
Nell’ambito delle competenze statali resta in vigore il Decreto Legislativo n°42/2004 (Codice Urbani), al quale si fa esplicito riferimento nel testo della legge regionale.

Titolo VI –  Procedimenti speciali e
discipline di settore

Programmi integrati di intervento
(Capo I – artt. 87-94)
La disciplina dei programmi integrati di intervento (di cui alla l.r. 9/99) prevede che i termini di pubblicazione siano dimezzati (15+15gg anzichè gli attuali 30gg+30gg) anche nel caso di approvazione dei programmi a mezzo di accordi di programma in variante urbanistica.
Disposizioni transitorie e finali
Per Quanto concerne il Programma pluriennale di attuazione decade l’obbligo, per tutti i Comuni della Lombardia, della formazione del programma pluriennale.
I PPA attualmente vigenti conservano la loro efficacia fino alla loro scadenza, fatta salva la facoltà per i Comuni di deliberarne la revoca.
Abrogazioni
La legge regionale è strutturata come una disciplina normativa con valore di Testo unico.
Coerentemente, l’articolo 103 stabilisce la disapplicazione di quelle norme statali che, non costituendo principio fondamentale del governo del territorio, se mantenute, avrebbero potuto interferire e dare luogo ad un doppio regime in Lombardia.
In particolare, sono state disapplicate esplicitamente:
– la definizione degli interventi edilizi;
– la disciplina dello Sportello Unico per l’edilzia e dell’attività edilizia libera;
– la disciplina del permesso di costruire e della DIA;
– la determinazione delle variazioni essenziali;
– parte della disciplina delle espropriazioni.
Nella stessa linea, l’articolo 104 abroga le norme regionali urbanistiche o con valenza urbanistica che si sono stratificate dal 1975 ad oggi.
Molte di tali leggi sono state assorbite e, quando necessario, modificate e precisate nella legge 12/2005.