(a cura del geom. Antonio Gnecchi)
Va ricordato che in campo edilizio, in base al decreto “Madia”, ad ogni attività edilizia corrisponde, di regola, un solo regime amministrativo, che può interessare una concertazione di regimi amministrativi.
La concertazione di regimi amministrativi riguarda i casi in cui per la realizzazione dell’intervento siano necessari altri titoli di legittimazione da acquisire preventivamente.
L’art. 2 del D.Lgs. 20 novembre 2016, n. 222, oltre a sancire che a ciascuna delle attività elencate nell’allegata Tabella A (la Sezione II riguarda l’Edilizia) si applica il regime amministrativo ivi indicato, dispone tre tipologie di svolgimento di attività:
1) quelle per le quali la Tabella A indica la sola comunicazione, la sua immediata efficacia all’atto della presentazione della stessa, allegando le necessarie asseverazioni o certificazioni previste espressamente da disposizioni legislative o regolamentari, come da disposizioni di cui all’art. 19-bis, della legge n. 241 del 1990,
2) quelle per le quali la Tabella A indica il regime della SCIA e si applica il regime di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990, disponendo, al suo interno, due diversi regimi amministrativi, ovvero quello di cui all’art. 19-bis, comma 2 (SCIA unica) e quello di cui all’art. 19-bis, comma 3 (SCIA condizionata).
3) quelle per le quali la Tabella A indica il regime dell’autorizzazione ed è necessario un provvedimento espresso, salva l’applicazione del silenzio-assenso, ai sensi dell’art. 20 legge n. 241 del 1990. Qualora per lo svolgimento dell’attività serva acquisire ulteriori atti di assenso comunque denominati, si applicano le disposizioni della conferenza di servizi (art. 14 e seguenti della legge n. 241/1990).
Sempre in base al decreto “Madia”, sono stati emanati i nuovi modelli unici che riguardano, in materia di attività edilizia:
A – CILA
B – SCIA e SCIA alternativa al permesso di costruire (nelle regioni che hanno disciplinato entrambi i titoli abilitativi i due moduli possono essere unificati),
C – Comunicazione di inizio lavori (CIL) per opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee,
D – Soggetti coinvolti (allegando comune ai moduli CILA, SCIA e CIL),
E – Comunicazione di fine lavori,
F – SCIA per l’agibilità.
I comuni, che sono gli enti cui i cittadini e professionisti inviano le istanze, dovranno pubblicare sui loro siti istituzionali, entro e non oltre il 30 giugno 2017, i moduli unificati e standardizzati.
Nel caso in cui sia necessario adattare i modelli unici a delle specifiche norme regionali, le regioni devono provvedere entro il 20 giugno 2017, in modo da dare ai comuni la possibilità di pubblicare i moduli entro i termini prestabiliti.
Indipendentemente dal fatto che un intervento edilizio possa essere ammesso con la CILA o SCIA, qualora sia necessario acquisire da parte delle amministrazioni degli atti di assenso di altre amministrazioni necessari alla realizzazione dell’intervento, l’interessato deve presentare allo SUE, contestualmente alla CILA o SCIA, le relative richieste e la necessaria documentazione, e dichiarare di essere a conoscenza che l’intervento oggetto della comunicazione o segnalazione potrà essere iniziato dopo l’avvenuto rilascio dei relativi atti di assenso.
Anche nei casi di richiesta di permesso di costruire, qualora debbano essere acquisiti atti di assenso da parte di altre amministrazioni, devono essere allegate le istanze e la documentazione necessaria all’acquisizione delle relative autorizzazioni.
In ogni caso, nei rispettivi procedimenti, si applicano le disposizioni della conferenza di servizi ai sensi dell’articolo 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990.
È necessario, quindi, nell’ambito della disciplina sulle nuove norme sul procedimento amministrativo, conoscere quanto dispone l’articolo 14 e seguenti della legge n. 141 del 1990, così come modificato dal D.Lgs. n. 222 del 2016, in materia di conferenza di servizi.
È lo stesso articolo 2 del citato decreto a prevedere l’applicazione delle disposizioni della conferenza di servizi, qualora si renda necessario, all’interno dei diversi procedimenti, sia in regime di “comunicazione” che di “autorizzazione”, acquisire ulteriori atti di assenso, comunque denominati, fermo restando l’applicazione del silenzio-assenso, ai sensi dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990.
È stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 165 del 13 luglio 2016 il decreto legislativo n. 127/2016 recante la revisione e semplificazione della disciplina generale in materia di conferenza di servizi.
L’obiettivo è quello di riformare forse il principale tra gli strumenti di semplificazione contemplati nella legge generale sul procedimento amministrativo (legge n. 241/1990).
La conferenza di servizi è stata infatti concepita dalla legge 241/1990 quale generale strumento di concentrazione, in un unico contesto temporale e giuridico, delle valutazioni e delle posizioni delle diverse amministrazioni (o soggetti ad esse equiparati) portatrici degli interessi pubblici rilevanti in un dato procedimento amministrativo (o in più procedimenti tra loro connessi).
La disciplina in materia risulta assai stratificata e ha dato vita a diverse configurazioni dell’istituto (conferenza istruttoria, alla quale si può ricorrere qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un unico procedimento amministrativo o in una pluralità di procedimenti connessi; conferenza decisoria, necessaria allorquando l’adozione del provvedimento finale dipenda dall’acquisizione di intese, concerti, nulla osta o atti di assenso di altre amministrazioni richiesti ma non ottenuti);
La struttura del decreto legislativo n. 127/2016
Esso si compone di due titoli.
Il primo reca la revisione e semplificazione della disciplina generale in materia di conferenza di servizi attraverso una serie di disposizioni che “riscrivono” (e sostituiscono) gli articoli da 14 a 14-quinquies della legge n. 241/1990 (cfr. articolo 1 del D.Lgs. n. 127/2016).
Il secondo contiene le disposizioni di coordinamento fra la disciplina generale e le varie discipline settoriali della conferenza di servizi, in materia di:
• edilizia (articolo 2);
• sportello unico per le attività produttive (articolo 3);
• autorizzazione unica ambientale (articolo 4);
• valutazione dello studio di impatto ambientale, autorizzazione integrata ambientale, autorizzazione all’installazione di stabilimenti nuovi, e più in generale norme ambientali contenute nel decreto legislativo n. 152/2006 (articolo 5);
• autorizzazione paesaggistica (articolo 6).
I principali aspetti di innovazione della nuova disciplina
La nuova disciplina in materia di conferenza di servizi contiene alcuni aspetti effettivamente innovativi, mentre altri aspetti si pongono in linea con la “tradizione” dell’istituto.
Tra i principali aspetti innovativi, vi rientrano senz’altro quelli di seguito riportati:
(a) la riduzione dei casi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria.
Diventa infatti obbligatoria la sola conferenza decisoria che deve essere indetta “quando la conclusione positiva” del procedimento è subordinata all’acquisizione degli atti di assenso delle altre amministrazioni (cfr. art. 14, comma 2, della L. n. 241/1990, come introdotto dal D.Lgs. n. 127/2016).
Come evidenziato dal dossier elaborato dal parlamento “potrebbe conseguirne che la conferenza decisoria sia circoscritta all’acquisizione di consensi vincolanti o parzialmente vincolanti (non già pareri, ad esempio)”.
Si tratta, peraltro, di principio in controtendenza rispetto al passato, posto che la convocazione della conferenza rappresentava la regola tutte le volte in cui fosse necessaria, prima di adottare un determinato provvedimento, l’acquisizione in via preventiva di pareri, nulla osta e in genere di atti di assenso da parte di altre amministrazioni (cfr. legge n. 340/2000 e n. 15/2005);
(b) l’introduzione di due distinti, ma non per questo separati, moduli organizzativi consistenti nella conferenza semplificata (art. 14-bis) e nella conferenza simultanea (art. 14-ter).
La prima, a carattere necessario e ordinario, è organizzata in modalità asincrona; la seconda, a carattere eventuale ed eccezionale, è strutturata in modalità sincrona, ossia con la partecipazione – presenza fisica – dei rappresentanti delle amministrazioni coinvolte.
Non si tratta di due modelli rigorosamente separati, ma tendenzialmente integrabili, dal momento che il secondo costituisce eventuale sviluppo del primo: la conferenza simultanea si innesca infatti per ipotesi complesse qualora, in via originaria o sopravvenuta, si riscontrino particolari difficoltà nel definire la conferenza semplificata;
(c) la possibilità, come appena anticipato, di circoscrivere l’obbligo di presenza fisica alle riunioni della conferenza ai soli casi di procedimenti complessi, vale a dire quelli che implicano il coinvolgimento di più uffici della stessa amministrazione o di amministrazioni diverse (cfr. art. 14-bis e ter della L. n. 241/1990, come introdotti dal D.Lgs. n. 127/2016);
(d) la partecipazione in conferenza di un rappresentante unico per tutte le amministrazioni statali coinvolte (cfr. art. 14-ter, comma 4, della l. n. 241/1990, come introdotto dal d.lgs. n. 127/2016);
(e) l’espressa introduzione e la parziale disciplina del potere di autotutela da parte dell’amministrazione che adotta il provvedimento conclusivo della conferenza (cfr. art. 14-quater, comma 2, e art. 14-quinquies, della l. n. 241/1990, come introdotti dal d.lgs. n. 127/2016), laddove la materia era stata in precedenza lasciata al mero intervento giurisprudenziale;
(f) una disciplina fortemente innovativa in merito alle modalità di superamento del dissenso espresso dalle amministrazioni preposte alla tutela di interessi qualificati (tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali della salute dei cittadini), che assume ora la forma di un’opposizione dinnanzi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 14-quinquies, della l. n. 241/1990, come introdotti dal d.lgs. n. 127/2016).
Altri aspetti contenuti nel decreto di particolare rilevanza, ma in relazione ai quali non sussistono elementi di stretta innovazione rispetto alla disciplina (pre)vigente, sono invece riconducibili:
(a) alla individuazione normativa dei diversi tipi di conferenza di servizi (istruttoria, decisoria, preliminare);
(b) alla generale riduzione dei termini per il funzionamento della conferenza, che si pone nel solco di un indirizzo di politica legislativa oramai consueto (cfr. il previgente art. 14-ter della legge n. 241/1990);
(c) alla concentrazione di tutti i procedimenti connessi, ivi compresi quelli relativi all’impatto ambientale e alla tutela degli aspetti paesaggistici, nel meccanismo della conferenza di servizi;
(d) all’obbligo di motivare il dissenso manifestato nell’ambito della conferenza;
(e) alla generale applicazione nei rapporti tra le amministrazioni del principio del silenzio assenso;
(f) alla semplificazione del funzionamento dell’istituto anche attraverso una tendenziale “telematizzazione” e asincronia dei lavori della conferenza dei servizi.
Di seguito sono illustrate le principali novità della conferenza di servizi, introdotte dal d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127 che sostituisce gli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater, 14-quinquies della legge n. 241 del 1990.
Nell’art. 14 della legge n. 241 del 1990 sono specificate le varie tipologie di conferenza di servizi:
• La conferenza di servizi istruttoria (facoltativa), e può essere indetta dall’amministrazione procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato;
• La conferenza di servizi decisoria che deve essere necessariamente indetta dell’amministrazione proponente quando la conclusione del procedimento è subordinata all’acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Può essere svolta in maniera semplificata o in forma simultanea. La prima c.d “ordinaria” è regolata dall’art. 14-bis, mentre la seconda c.d “eccezionale” è strutturata dall’art. 14-ter, della legge n. 241/1990, modificata dalla legge n. 127 del 2016.
• La conferenza di sevizi preliminare (art. 14, comma 3), per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi. L’amministrazione procedente la indice entro cinque giorni lavorativi dalla ricezione della domanda e si svolge secondo le disposizioni che regolano la conferenza semplificata, con abbreviazione dei termini fino alla metà. Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni devono rendere le proprie determinazioni, l’amministrazione procedente le trasmette, entro cinque giorni, al richiedente. Svolta la conferenza preliminare, l’amministrazione procedente, ricevuta l’istanza o il progetto definitivo, indice la conferenza simultanea, che si tiene in forma simultanea e in modalità sincrona. Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico la conferenza di servizi si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica, al fine di indicare le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i N.O. e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente. In casi di progetto sottoposto a VIA, si applica la conferenza di servizi prevista dall’art. 25, co. 3, del D.Lgs. n. 152 del 2006, che si svolge in modalità sincrona.
• La conferenza semplificata. Si svolge, di regola, in forma semplificata e in modalità asincrona. Le comunicazioni tra le amministrazioni avvengono secondo le modalità previste dall’art. 47 del D.Lgs. 82/2005 (PEC).
Osservazioni preliminari:
• All’art. 14-bis, commi 2 e 5, è stata aggiunta la specifica del riferimento ai cinque giorni lavorativi per l’indizione della Conferenza semplificata,
• All’art. 14-ter, comma 2, è stato previsto che nei casi di particolare complessità in cui siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, il termine di conclusione dei lavori della conferenza è fissato in novanta giorni.
La conferenza di servizi semplificata.
Questa forma di conferenza di servizi decisoria si svolge, di regola, in forma semplificata e in modalità asincrona, salvo i casi in cui “ove necessario, in relazione alla particolare complessità della determinazione da assumere”, o su richiesta motivata delle altre amministrazioni o del privato interessato avanzata entro il termine perentorio di quindici giorni; in tal caso la riunione è convocata nei successivi 45 giorni (90 in caso di presenza di vincoli).
La conferenza è indetta dall’amministrazione procedente:
• entro cinque giorni lavorativi dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, inviando a tutti i soggetti coinvolti l’oggetto della determinazione da assumere, l’istanza e la relativa documentazione (art. 14-bis, comma 2, lettera a);
• il termine perentorio – non superiore a 15 giorni – entro il quale le amministrazioni coinvolte possono richiedere integrazioni o chiarimenti (art. 14-bis, comma 2, lettera c)), con sospensione del procedimento per una sola volta e per un periodo non superiore a 30 giorni (art. 2, comma 2, L. n. 241/1990);
• entro il termine perentorio di 45 giorni, le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza (art. 14-bis, comma 2, lettera d)),
• qualora siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela di vincoli, il termine in questione, è fissato in 90 giorni e decorre dalla data di invio della comunicazione;
• la data dell’eventuale riunione della conferenza di servizi in forma simultanea e in modalità sincrona, deve avere luogo entro 10 giorni dalla scadenza del termine in favore delle amministrazioni coinvolte per rendere le proprie determinazioni (45 o 90 giorni). Tale riunione si svolge solo quando è strettamente necessaria, nei limitati casi tassativamente individuati dalla legge (art. 14-bis, comma 2, lettera d)).
La conferenza telematica semplificata (senza riunione).
Le modalità telematiche di svolgimento:
Le istanze, la relativa documentazione e gli atti di assenso sono inviati per via telematica con le modalità previste dall’art. 47 del CAD. Quando non è disponibile una piattaforma telematica o la firma digitale, è possibile inviare in allegato ad un messaggio di posta elettronica “ordinaria” la scansione dell’istanza protocollata e la relativa documentazione oppure si può utilizzare la posta elettronica certificata (PEC). Se si utilizza la posta elettronica ordinaria, può essere utile chiedere con le stesse modalità conferma scritta dell’avvenuta ricezione (art. 14-bis, comma 1).
Inoltre, le nuove disposizioni prevedono la possibilità per le amministrazioni di inviare le credenziali di accesso a una piattaforma telematica in cui sono depositate le informazioni e ai documenti utili ai fini dello svolgimento dell’istruttoria (art. 14-bis, comma 2, lettera a).
Tempi certi per la conclusione della conferenza:
Il termine perentorio per l’invio delle determinazioni da parte delle amministrazioni coinvolte, nella conferenza semplificata, è stabilito dall’amministrazione procedente e non può essere superiore a quarantacinque giorni. Resta fermo l’obbligo di rispettare il termine di conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990. Quando tra le amministrazioni coinvolte nella conferenza ve ne sono di quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute dei cittadini, nel caso in cui le norme di legge o i regolamenti non stabiliscono un termine diverso, il termine di conclusione della conferenza è di novanta giorni (art. 14-bis, comma 2, lettera c).
L’indizione della conferenza semplificata
La conferenza semplificata è indetta entro 5 giorni lavorativi dall’inizio del procedimento di ufficio oppure dal ricevimento della domanda, nel caso in cui il procedimento è ad istanza di parte (art. 14-bis, comma 2).
L’amministrazione procedente comunica alle altre amministrazioni interessate:
a) l’oggetto della determinazione da assumere, l’istanza e la relativa documentazione (art. 14-bis, comma 2, lettera a);
b) il termine perentorio, non superiore a 15 giorni, entro cui le amministrazioni interessate possono richiedere eventuali integrazioni o chiarimenti relativi a fatti, stati e qualità personali non attestati in documenti in possesso delle amministrazioni. In caso di richiesta di integrazioni documentali, l’amministrazione procedente invia un’unica richiesta a chi ha presentato la domanda. In questo caso, ai sensi del comma 7, dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, i termini possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni. (art. 14-bis, comma 2, lettera b);
c) il termine perentorio per la conclusione della conferenza, che non può essere superiore a quarantacinque giorni (o novanta nel caso siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute dei cittadini, quando le norme di legge o i regolamenti, non stabiliscono un termine diverso) entro il quale le amministrazioni devono inviare le proprie determinazioni (art. 14-bis, comma 2, lettera c). Il termine decorre dalla data di invio della comunicazione;
d) la data eventuale della riunione in modalità simultanea da tenersi nei dieci giorni successivi alla scadenza del termine indicato alla lettera c). Tale riunione si svolge solo quando è strettamente necessaria, nei limitati casi tassativamente individuati dalla legge (art. 14-bis, comma 2, lettera d).
Attenzione: la comunicazione di indizione della conferenza va inviata alle altre amministrazioni o ai gestori di pubblici servizi interessati; nel caso in cui vada acquisita l’autorizzazione paesaggistica va inviata sia all’amministrazione competente (quando sia diversa da quella procedente), sia al Soprintendente.
Deve essere inoltre comunicata, ai sensi dell’art. 7 della legge 241/90:
a) ai soggetti interessati dal provvedimento finale;
b) ai soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento,
c) ai soggetti individuati o facilmente individuati, nel caso in cui dal procedimento possa derivare un pregiudizio nei loro confronti.
Le determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza devono essere congruamente motivate, formulate in termini di assenso o dissenso e indicare le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso.
La mancata comunicazione della determinazione relativa alla decisione oggetto della conferenza entro i termini pocanzi illustrati o la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti equivalgono ad assenso senza condizioni.
Scaduto il termine per la comunicazione delle determinazioni, l’amministrazione procedente adotta, entro cinque giorni lavorativi, la determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza.
Testo alternativo del grafico – i tempi della conferenza semplificata (art. 14-bis)
• Inizio del procedimento: presentazione della domanda
• Entro 5 giorni > Indizione della conferenza di servizi da parte dell’amministrazione procedente (co.2)
• Entro 15 giorni dall’indizione > Eventuale richiesta di integrazioni documentali da parte delle amministrazioni coinvolte (co. 2, lett. b))
• Entro 45/90 giorni dall’indizione > Invio dei pareri da parte delle amministrazioni. Il termine è di 90 gg qualora siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute dei cittadini (co. 2, lett. c)).
• Entro 5 giorni > Adozione della determinazione di conclusione della conferenza, a seguito di conclusione positiva della conferenza, qualora siano stati acquisiti atti di assenso non condizionati, ovvero uno o più atti di dissenso che non si ritengano superabili (co. 5, 1° periodo).
• Oppure entro 10 giorni > Riunione della conferenza simultanea (nella data indicata nella comunicazione di indizione della conferenza), nei casi di particolare complessità in cui siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela di vincoli (co. 2, lett. d)).
• Entro 45/90 giorni dalla prima riunione > Conclusione dei lavori della conferenza (co. 5, 1° periodo, oppure co. 2, lett. 5)).
La conferenza simultanea (con la riunione)
I casi in cui è prevista la conferenza simultanea
La conferenza simultanea (con la riunione) è prevista unicamente nei seguenti casi:
1. quando nel corso della conferenza semplificata sono stati acquisiti atti di assenso o dissenso che indicano condizioni o prescrizioni che richiedono modifiche sostanziali (art.14-bis, comma 6);
2. nei casi di particolare complessità della decisione da assumere: l’amministrazione procedente può indire direttamente la conferenza simultanea o procedere su richiesta motivata di una delle amministrazioni coinvolte o del privato interessato entro il termine indicato nella indizione per l’integrazione documentale (art. 14-bis, comma 7);
3. in caso di progetto sottoposto a valutazione di impatto ambientale (VIA) regionale: in questa ipotesi, tutti gli atti di assenso necessari alla realizzazione del progetto vengono acquisiti in una conferenza di servizi che è convocata direttamente in modalità simultanea (art. 14, comma 4).
La prima riunione di detta conferenza si tiene nella data previamente comunicata ai sensi dell’art. 4-bis, comma 2, lettera d), ovvero nella data fissata ai sensi dell’art. 14-bis, comma 7, con la partecipazione contestuale, ove possibile anche in via telematica, dei rappresentanti delle amministrazioni competenti. I lavori della conferenza si concludono non oltre 45 giorni decorrenti dalla data della prima riunione. Nel caso di presenza di vincoli, il termine è fissato in 90 giorni. Resta fermo l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento.
Il rappresentante unico (art. 14-ter, comma 3)
Ciascun ente o amministrazione è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione che rappresenta.
La partecipazione dei soggetti interessati (art. 14-ter, comma 6).
È previsto che alle riunioni della conferenza possano essere invitati gli interessati, inclusi i soggetti proponenti il progetto.
Principio di prevalenza sulle posizioni espresse nella conferenza di servizi simultanea.
Il comma 7 dell’art. 14-ter indica il criterio in base al quale, all’esito dell’ultima riunione, e comunque non oltre il termine finale di conclusione del procedimento, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui all’art. 14-quater.
Decisione della conferenza di servizi.
Il comma 1 del nuovo art. 14-quater contiene la previsione secondo cui la determinazione motivata di conclusione della conferenza adottata dall’amministrazione procedente sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni interessate.
Al comma 3 si dettano le disposizioni in tema di efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza. Si stabilisce, quindi che, in caso di approvazione unanime, tale determinazione è immediatamente efficace.
In caso di approvazione sulla base delle posizioni prevalenti, l’efficacia della determinazione e, invece, sospesa ove siano stati espressi dissensi qualificati ai sensi dell’art. 14-quinquies e per il periodo utile all’esperimento della procedura di opposizione ivi prevista. Ai sensi del comma 4, i termini di efficacia di tutti i pareri, autorizzazioni, N.O. o atti di assenso, comunque denominati, acquisiti nell’ambito della conferenza di servizi decorrono dalla data della comunicazione della determinazione motivata di conclusione della conferenza.
L’intervento in autotutela (art. 14-quater, comma 2)
Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare, con congrua motivazione, il responsabile del procedimento ad assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi dell’articolo 21-nonies della legge n. 241 del 1990 (annullamento d’ufficio), previa indizione di una nuova conferenza.
Inoltre, possono sollecitare l’intervento in autotutela, ai sensi dell’articolo 21-quinquies della legge n. 241 del 1990 (revoca), le amministrazioni che abbiano partecipato alla conferenza o si siano espresse nei termini (art. 14-quater, comma 2).
Rimedi per le amministrazioni dissenzienti.
Il nuovo articolo 14-quinquies regola il procedimento di opposizione previsto in favore delle amministrazioni con posizione “qualificata”, che abbiano espresso un dissenso motivato in seno alla riunione della conferenza.
Al comma 1 si prevede che, entro dieci giorni dall’adozione della determinazione motivata di conclusione della conferenza, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute dei cittadini, possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri a condizione che abbiano espresso in modo in equivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza.
Al comma 3 si prevede che la proposizione dell’opposizione sospende l’efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza.
Con i commi 4, 5 e 6 si disciplinano le due fasi in cui si articola il procedimento di opposizione.
Le determinazioni delle amministrazioni coinvolte
Le amministrazioni coinvolte sono tenute a rendere le proprie determinazioni nel termine indicato dall’amministrazione procedente nella comunicazione di indizione della Conferenza.
Le determinazioni devono essere congruamente motivate e sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie per l’assenso. Le prescrizioni o le condizioni eventualmente indicate per l’assenso o per il superamento del dissenso devono essere espresse in modo chiaro e analitico. Va specificato, inoltre, se le prescrizioni o le condizioni sono connesse a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale oppure se sono discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico (art.14-bis, comma 3).
Il silenzio assenso
Esclusi i casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedono l’adozione di provvedimenti espressi (ad esempio VIA, AIA, emissioni in atmosfera ecc.), la mancata comunicazione della determinazione entro il termine indicato dall’amministrazione procedente nella comunicazione di indizione della Conferenza, equivale ad assenso senza condizioni. Restano ferme le responsabilità dell’amministrazione, nonché quelle dei singoli dipendenti nei confronti dell’amministrazione, per l’assenso reso, anche implicito. Si considera acquisito l’assenso anche quando la determinazione è priva dei requisiti richiesti (art. 14-bis, comma 4).
La conclusione della conferenza semplificata
Scaduto il termine indicato nella comunicazione di indizione, l’amministrazione procedente conclude la conferenza semplificata nei seguenti modi:
Conclusione positiva
La determinazione motivata di conclusione positiva, adottata entro 5 giorni lavorativi, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati quando:
• sono stati acquisiti esclusivamente atti di assenso non condizionato;
• sono stati acquisiti atti di assenso non condizionato anche implicito, a seguito del formarsi del silenzio- assenso, nei seguenti casi:
1) l’amministrazione competente non ha comunicato la determinazione entro il termine perentorio indicato nella comunicazione di indizione;
2) ha reso una determinazione non congruamente motivata o priva dei requisiti richiesti;
• sono stati acquisiti atti di assenso con condizioni e prescrizioni che, ad avviso dell’amministrazione procedente, sentiti il privato interessato o le altre amministrazioni, possono essere accolte senza necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza (art.14-bis, comma 5).
Conclusione negativa e preavviso di diniego
• La determinazione motivata di conclusione negativa della conferenza, che produce l’effetto del rigetto della domanda, è adottata entro 5 giorni lavorativi, quando sono stati acquisiti atti di dissenso che l’amministrazione procedente non ritiene superabili. Nei procedimenti a istanza di parte questa determinazione produce gli effetti della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza prevista dall’art. 10-bis della legge n.241 del 1990. Se il proponente trasmette osservazioni entro 10 giorni, il responsabile del procedimento indice (entro 5 giorni lavorativi) una nuova conferenza di servizi semplificata, inviando le osservazioni ricevute alle amministrazioni coinvolte e fissando un nuovo termine. Qualora, entro questo termine, le amministrazioni confermino il loro dissenso, nella nuova determinazione conclusiva è data ragione del mancato accoglimento di tali osservazioni (art.14-bis, comma 5).
I casi in cui si passa dalla conferenza semplificata (senza riunione) alla conferenza simultanea (con la riunione)
Quando sono stati acquisiti atti di assenso o dissenso che indicano condizioni o prescrizioni che richiedono modifiche sostanziali, la nuova valutazione contestuale si svolgerà con la riunione della conferenza simultanea, che si terrà nella data già indicata nella comunicazione di indizione della conferenza.
Si ricorda che alla Conferenza simultanea partecipa il rappresentante unico rispettivamente delle amministrazioni statali, regionali e locali (art. 14-bis, comma 6). Ai fini dello svolgimento della riunione nella data prefissata, l’amministrazione procedente comunica le determinazioni pervenute nei termini e gli assensi impliciti (nel caso sia decorso il termine senza che l’amministrazione si sia espressa o la determinazione non sia adeguatamente motivata) ai seguenti soggetti:
1. alla Presidenza del Consiglio, Dipartimento del coordinamento amministrativo (nel caso sia coinvolta un’amministrazione statale centrale), al Prefetto (nel caso siano coinvolte solo amministrazioni periferiche dello Stato), alla Regione (nel caso sia coinvolta un’amministrazione riconducibile alla Regione) e agli Enti locali (nel caso siano coinvolte amministrazioni ad essi riconducibili);
2. alle altre amministrazioni coinvolte (che possono partecipare in funzione di supporto al rappresentante unico).
I lavori della conferenza si concludono entro il termine di 45 giorni dalla data della prima riunione.
i tempi della conferenza simultanea (art. 14-ter)
La conferenza in caso di decisioni complesse
• Inizio del procedimento: ricevimento della domanda.
• Entro 5 giorni > Indizione della conferenza di servizi simultanea da parte dell’amministrazione procedente (co. 1, secondo quanto stabilito art. 14-bis, co. 2)
• Entro 45 giorni > Svolgimento della/e riunione/i (entro 10 gg dalla data previamente comunicata per la prima riunione – co. 1).
• Entro 45/90 giorni dalla prima riunione > Conclusione dei lavori della conferenza. Il termine è di 90 giorni qualora siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute dei cittadini (co. 2).
La conferenza per la via regionale
• La nuova disciplina, da cui sono esclusi procedimenti relativi ai progetti sottoposti a VIA di competenza statale, stabilisce comunque un coordinamento tra il procedimento finalizzato al rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio o la realizzazione di un’attività o di un impianto e quello relativo al giudizio di compatibilità ambientale.
• Tutte le autorizzazioni, i pareri, i nulla osta e gli assensi, comunque denominati, sono acquisiti nell’ambito di un’unica conferenza di servizi che ha carattere decisorio e che si svolge in modalità simultanea. La conferenza è indetta dall’amministrazione competente al rilascio della VIA non oltre 10 giorni dall’esito della verifica documentale, di cui all’articolo 23, comma 4 del Codice dell’ambiente. Con riferimento alla conclusione dei lavori della conferenza, la disciplina indica come unico termine quello di conclusione del procedimento di VIA e cioè 150 giorni, prolungabili di ulteriori 60 giorni nel caso di accertamenti ed indagini di particolare complessità (art. 26 del Codice dell’ambiente).
• La scelta di portare all’interno della conferenza di servizi indetta nell’ambito del procedimento di VIA anche il momento della decisione di tutti gli atti di assenso, che interessano il progetto, consente di ottenere un notevole risparmio di tempi e costi compresi quelli causati dalla possibile contraddittorietà di prescrizioni da parte di amministrazioni diverse.
La conferenza istruttoria
In linea con quanto stabilito dalla disciplina previgente, l’indizione della conferenza istruttoria è facoltativa, dato che è rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione procedente. L’indizione può essere richiesta da parte di una delle amministrazioni coinvolte nel procedimento oppure dal privato interessato. La forma di questa conferenza è libera: essa può svolgersi con le modalità della conferenza semplificata oppure con le diverse modalità definite dall’amministrazione procedente.
La conferenza preliminare
• La conferenza “preliminare” è indetta anche su impulso del privato – e con costi a suo carico – al fine di verificare, prima della presentazione del progetto definitivo, quali siano le condizioni per ottenere i necessari atti di assenso.
• Come nella disciplina previgente, la conferenza preliminare può essere indetta sia per valutare progetti di particolare complessità e insediamenti di beni e di servizi, sia per realizzare opere pubbliche e di interesse generale.
• Nel caso di progetti di particolare complessità e insediamenti di beni e di servizi, la nuova disciplina prevede che il privato presenti una richiesta motivata corredata da uno “studio di fattibilità”. Se l’amministrazione procedente accoglie la richiesta, indice entro 5 giorni lavorativi la conferenza, che si svolge con le modalità della conferenza semplificata i cui termini possono essere abbreviati fino alla metà. Scaduti tali termini, l’amministrazione procedente trasmette al privato le determinazioni delle amministrazioni coinvolte. La successiva conferenza sul progetto definitivo è indetta dall’amministrazione procedente direttamente in forma simultanea. In questa sede le amministrazioni coinvolte devono attenersi a quanto indicato nella conferenza preliminare: le determinazioni espresse nella conferenza preliminare possono essere modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo.
• Nel caso di opere pubbliche o d’interesse generale, la nuova disciplina chiarisce che la conferenza di servizi si esprime sul “progetto di fattibilità tecnica ed economica”.
In questa sede tralascio le norme di coordinamento con altre discipline di settore, quali le modifiche al testo unico dell’edilizia, alla disciplina del SUAP, dell’Aua, del codice dell’ambiente e in caso di autorizzazione paesaggistica.