Tra gli obiettivi fissati dal PNRR, la riduzione dei tempi di pagamento delle fatture commerciali da parte delle pubbliche amministrazioni (Riforma n.1.11) è sicuramente tra quelli più sfidanti.

Al fine di accelerare il raggiungimento di tale obiettivo e rientrare nei parametri fissati prima dalla Direttiva 2000/35/CE e poi dalla Direttiva 2011/7/UE, il legislatore è intervenuto in diverse occasioni per monitorare l’andamento dei pagamenti (vd. monitoraggi sull’indice di tempestività dei pagamenti e sullo stock del debito) introducendo, da ultimo, la milestone M1C1-72bis, che prevede una serie di azioni volte a raggiungere i target previsti dalla stessa Riforma al primo trimestre del 2025 (da replicare anche nel 2026) ovvero ridurre a zero giorni il tempo medio ponderato di ritardo nei pagamenti.

La Circolare dell’8 novembre 2024, n.36 del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato si inserisce in questo contesto per dettare delle Linee guida per le PA utili alla migliore individuazione e gestione delle fatture di natura commerciale nonché per il corretto utilizzo della facoltà – spesso abusata – di proroga dei termini ordinari di pagamento di cui all’art. 4, comma 4, del decreto legislativo 231/2002 (così come modificato dal D.lgs. 192/2012 in attuazione dell’ultima Direttiva europea sopra citata, di seguito anche solo “decreto”).

Come si evince dalla stessa Circolare, dal monitoraggio delle fatture ricevute dalle PA nell’anno 2023, sono emerse casistiche di non corretta applicazione della disciplina normativa in commento. Si sono riscontrati ad esempio casi di fatturazione elettronica registrate sulla Piattaforma dei Crediti Commerciali (PCC), ma riferite a transazioni per le quali non sussistevano i requisiti prescritti dalla legge che ne qualificano la natura commerciale, nonché numerosi casi di mancato rispetto dei termini di pagamento previsti.

L’ANCE è impegnata da anni su questo tema segnalando le prassi inique adottate, non di rado, dalle stazioni appaltanti che hanno ancor di più dilazionato negli anni i tempi di pagamento. Iniziative come questa, volte a chiarire il dettato normativo, accelerare i pagamenti e responsabilizzare i funzionari pubblici, non possono che trovare, dunque, un apprezzamento positivo seppur ancora molto resta da fare.

Di seguito una sintesi dei chiarimenti di interesse forniti dalla Circolare a cura di Ance.

Nozione di Transazione commerciale: chiarimenti sull’ambito applicativo della norma

La Circolare analizza, con intento chiarificatore, la nozione di transazione commerciale, al fine di meglio individuare l’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione del decreto sopra richiamato, riportando anche esempi e casi pratici di casistiche incluse ovvero escluse.

Per quanto di interesse, è stato ribadito che rientrano nell’ambito di applicazione del decreto tutti i pagamenti effettuati a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale intercorrente tra imprese e tra imprese e pubblica amministrazione (profilo soggettivo) e che comportano in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi, contro il corrispettivo di un prezzo, comprese le obbligazioni per prestazioni professionali, i contratti di appalto di lavori pubblici e i canoni di locazione (profilo oggettivo).

Le PA dovranno valutare la presenza degli elementi richiamati per definire le fattispecie di spesa che, pur correlate con l’emissione di una fattura elettronica, potrebbero non rientrare nell’alveo delle transazioni commerciali. Una volta effettuata la verifica, andranno inserite in PCC ai fini di tracciamento e rendicontazione.

Facoltà di proroga a 60 giorni del termine ordinario di pagamento delle fatture

Per quanto riguarda l’annosa questione dei ritardi nei pagamenti delle fatture, la Circolare positivamente ribadisce che la scadenza dei termini è fissata in via ordinaria in 30 giorni (eccezion fatta per comparto sanitario ed altri specificamente individuati da norme di legge) e che l’eventuale estensione dei tempi di pagamento oltre tale termine, fino ad un massimo di 60 giorni, deve essere puntualmente giustificata, con prova per iscritto della clausola relativa al termine, in ragione della particolare “natura del contratto” o di “talune sue caratteristiche” (articolo 4, paragrafo 6 della Direttiva n. 2011/7/UE e art. 4, comma 4 del D.lgs. n. 231 del 2002). In ogni caso, puntualizza ancora la Ragioneria, nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione, i termini di pagamento non possono essere mai superiori a 60 giorni. Pertanto, la fissazione di una scadenza superiore a tale termine è illegittima, in quanto contraria al quadro normativo vigente. E in tal senso andranno regolarizzate e riportate nei termini tutte le fatture non conformi.

Viene altresì specificato che il calcolo della data di scadenza deve essere basato sui giorni di calendario effettivi, senza alcuna esclusione (ad es. giorni festivi).

La Circolare introduce una novità alquanto interessante, volta presumibilmente a responsabilizzare il funzionario pubblico: la Ragioneria ha infatti specificato che qualora l’impresa indicasse in fattura un termine di pagamento superiore a 30 giorni, in assenza dei presupposti di legge indicati dalla Direttiva e dalla normativa nazionale di recepimento sopra richiamati,  l’Amministrazione dovrà necessariamente ricondurre il termine di scadenza della fattura a 30 giorni dalla data di ricevimento.

Tale sistema potrebbe scoraggiare le pratiche poco virtuose accennate in premessa e segnalate da ANCE (attraverso studi e report) relative alle richieste alle imprese da parte delle PA di ritardare l’invio delle fatture o l’emissione dei SAL, o in sede di contratto di pattuire termini di pagamento superiori a 30 giorni o, addirittura, rinunciare agli interessi di mora. Ciò al fine di registrare tempistiche migliori e ridurre lo stock di spesa, ma a discapito, appare ovvio, della liquidità e stabilità finanziaria delle imprese.

Si auspica che questo nuovo “obbligo di controllo” riposto sul funzionario e la corsa verso il raggiungimento degli obiettivi PNRR possa essere solo l’inizio di un’inversione di tendenza.

A conferma della logica sottesa di responsabilizzazione dei funzionari, la Ragioneria nel richiamare le amministrazioni a vigilare sulla corretta applicazione dei termini di scadenza, ha paventato la possibilità di un ulteriore potenziamento delle procedure di controllo, anche attraverso l’individuazione di soluzioni tecnologiche, per escludere scadenze superiori a 60 giorni e subordinare l’indicazione di scadenze superiori a 30 giorni ad un atto esplicito di assenso, da parte del funzionario responsabile, con l’obbligo di indicazione della motivazione.

Altre importanti indicazioni vengono fornite nei casi di sospensione dei pagamenti delle fatture, circoscrivendone la legittimità alle ipotesi di: contenzioso, contestazione, adempimenti normativi e verifica di conformità specificando che in nessun caso il termine di scadenza potrà essere utilizzato per “compensare” tali fasi di sospensione, ma è necessario che l’amministrazione proceda alla corretta registrazione delle stesse sul sistema PCC, in modo da assicurare la corretta elaborazione di indicatori attendibili per la valutazione del livello e della dinamica dei tempi di pagamento e dello stock di debiti commerciali.

Rispetto alle prime due ipotesi viene positivamente chiarito che la sospensione deve ricollegarsi esclusivamente alla sussistenza di puntuali contestazioni stragiudiziali o di specifico contenzioso in sede giudiziaria in relazione alle singole fatture o richieste di pagamento che si intende escludere dal calcolo dell’indicatore, non ritenendosi, invece, sufficiente che sia dedotta una generica, anche se complessiva, situazione di conflittualità tra il soggetto debitore (o presunto tale) e la società creditrice, emittente la fattura. 

Rispetto all’ipotesi di sospensione per verifica di conformità della merce o dei servizi, viene ribadito che tale sospensione deve avere, di regola, una durata non superiore a trenta giorni, a meno che le parti non concordino un diverso termine espressamente nel contratto e nella documentazione di gara e sempreché ciò non sia gravemente iniquo ai sensi dell’art.7 del decreto legislativo in commento.

Tale puntualizzazione non aiuta comunque a risolvere le numerose criticità, spesso segnalate da ANCE, relative al pagamento dei SAL negli appalti di lavori che continuano tutt’oggi ad arrecare numerose problematiche.

Anche sulle eventuali ipotesi di rifiuto delle fatture, la Circolare ribadisce l’obbligo, in capo alle PA, di motivare l’esito del rifiuto ammissibile, comunque, nei soli casi indicati dalla legge (decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 24 agosto 2020, n. 132 che contempla solo cinque possibili motivazioni, tra cui, ad esempio, l’omessa o errata indicazione del CIG o del CUP in fattura).

Adempimenti degli organi di controllo e di regolarità amministrativa e contabile in ordine al corretto utilizzo della predetta facoltà di proroga

Affinché siano rispettate le prescrizioni indicate nella Circolare al fine di ridurre i termini di pagamento e raggiungere gli obiettivi PNRR, è fondamentale che gli organi di controllo e di regolarità amministrativa e contabile, mettano in pratica e vigilino su tali prescrizioni e adempimenti. In conclusione, quindi, la Ragioneria – fornendo anche una sintesi delle principali indicazioni fornite – specifica che tali organi sono tenuti a verificare nei pagamenti delle fatture, la corretta applicazione delle disposizioni recate dal citato articolo 4, comma 4, del decreto, tenendo presente, in particolare, che:

1. a) le scadenze di fatture superiori a 60 giorni dalla data di ricevimento non sono, in alcun caso, ammissibili;
2. b) il calcolo della data di scadenza deve essere basato sui giorni di calendario effettivi;
3. c) eventuali scadenze superiori a 30 giorni (e comunque non superiori a 60 giorni) dalla data di ricevimento della fattura sono consentite esclusivamente – fatta eccezione per i pagamenti degli enti del comparto sanitario – in presenza dei requisiti previsti dalla richiamata norma, i quali devono essere chiaramente documentati e riscontrabili;
4. d) anche qualora l’impresa indicasse in fattura un termine di pagamento superiore a 30 giorni, in assenza dei presupposti di legge indicati l’Amministrazione dovrà necessariamente ricondurre il termine di scadenza della fattura a 30 giorni dalla data di ricevimento.

Si allega il testo della Circolare.

Gli uffici di Ance Brescia rimangono a disposizione per eventuali chiarimenti

ALLEGATO: Circolare-dell-8-novembre-2024-n-36