La normativa nazionale
Art. 15 Dpr 380/2001 – Permesso di costruire
Durata del Permesso di costruire
Nel permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e fine lavori:
– Inizio lavori 1 anno dal rilascio del titolo;
– Fine lavori 3 anni dall’inizio dei lavori;
Proroga dei termini
Anteriormente alla scadenza dei termini di inizio e fine lavori è possibile richiedere una proroga.
In particolare, la proroga può essere concessa con provvedimento motivato per:
– Fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso;
– La mole dell’opera da realizzare;
– Le particolari caratteristiche tecnico-costruttive dell’opera;
– Le difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all’inizio dei lavori;
– Le opere pubbliche nel caso in cui il finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.
In questi casi la proroga è discrezionale ed è valutata caso per caso dall’amministrazione comunale.
La proroga è sempre concessa qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per iniziative dell’amministrazione o dell’autorità giudiziaria rivelatesi poi infondate (es. Sequestro del cantiere poi dichiarato infondato).
Durata della DIA – Articolo 23 Dpr 380/2001
Nella DIA i termini di inizio e fine lavori sono:
– Inizio lavori 30 giorni dalla presentazione della DIA
– Fine lavori è sottoposta al termine massimo di efficacia di tre anni
Durata della SCIA – Articolo 19 Legge 241/90 e 22/23 bis DPR 380/2001
Nella SCIA i termini di inizio e fine lavori sono:
– Inizio lavori alla presentazione della SCIA o successivamente all’acquisizione dei relativi atti di assenso e pareri
– Fine lavori non è indicata a livello statale ma avendo sostituto la DIA si fa genericamente riferimento al relativo termine di efficacia di tre anni.
Proroga dei termini
A differenza del permesso di costruire non è possibile richiedere una proroga. La realizzazione della parte non ultimata di intervento è subordinata a nuova DIA/SCIA.
Durata della CIL/CILA – Art. 6 e 23bis del Dpr 380/2001
Nella CIL/CILA i termini di inizio e fine lavori sono:
– Inizio lavori alla presentazione della comunicazione o successivamente all’acquisizione dei relativi atti di assenso e pareri
– Fine lavori non è fissato un termine. Si prevede che le Regioni disciplinino con legge le modalità di controllo.
Proroga straordinaria Decreto del “FARE” – Art. 30 Dl 69/2013 convertito in Legge 98/2013
Con il Decreto legge 69/2013, convertito in Legge 98/2013, è stata introdotta una proroga straordinaria dei termini di inizio e fine lavori. L’articolo 30 ha introdotto due distinte ipotesi di proroga ed in particolare:
– comma 3: una proroga di 2 anni per i termini di inizio e ultimazione dei lavori come indicati nei titoli abilitativi rilasciati o comunque formatisi prima del 22 giugno 2013 (entrata in vigore del decreto legge);
– comma 3bis: una proroga di 3 sia del termine di validità sia dei termini di inizio e fine lavori delle convenzioni di lottizzazioni o comunque degli accordi similari come denominati dalla legislazione regionale stipulati sino al 31 dicembre 2012.
Entrambe le disposizioni sono applicabili, per espressa previsione di legge, dal 21 agosto 2013 ossia dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge 69/2013 (Legge 98/2013).
Si tratta di proroghe “speciale” che si differenziano dalla cosiddetta proroga “ordinaria” prevista all’art. 15 del DPR 380/2001 in quanto non sono soggette ad una valutazione discrezionale dell’amministrazione comunale ma operano di diritto e in via automatica.
Ferme restando le diversità di tali proroghe rispetto a quella contenuta dell’art. 15 del Dpr 380/2001, la legge ha posto delle condizioni differenti a seconda che si ricada nell’ambito della proroga di cui al comma 3 o del comma 3bis dell’articolo 30 del Decreto Legge n. 69/2013, convertito in Legge 98/2013.
In particolare, solo nel caso della proroga prevista al comma 3 sono richieste determinate condizioni al fine di poterne beneficiare ossia:
– l’inoltro di una mera comunicazione con la quale l’interessato dovrà informare l’amministrazione comunale della volontà di usufruire della proroga;
– la necessità che al momento della comunicazione i termini di inizio/ultimazione non siano già decorsi e che i titoli abilitativi non risultino in contrasto con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati.
La proroga si applica anche alle denunce di inizio attività e alle segnalazioni certificate di inizio attività presentate prima del 22 giugno 2013.

La normativa della regione Lombardia – L.R. 11 marzo 2005, n. 12
Permesso di costruire
La data di inizio e ultimazione dei lavori è immediatamente dichiarata al comune, secondo le modalità indicate nel regolamento edilizio.
(Applicazione normativa statale per la proroga)
Dia in alternativa al permesso di costruire:
– inizio entro un anno dalla data di efficacia della denuncia (30 giorni dalla presentazione)
– ultimazione entro 3 anni dall’inizio dei lavori
La realizzazione della parte di intervento non ultimata nel predetto termine è subordinata a nuova denuncia. Di seguito si riportano alcune sentenze sul tema.

Proroga ordinaria
Consiglio di Stato n. 1520/2016: la crisi congiunturale non è una valida ragione opponibile all’inutile decorso del termine per ultimazione dei lavori poiché fa riferimento a considerazioni generiche non rilevanti rispetto all’obbligo di rispettare i tempi di inizio e completamento dei lavori.

Tar Lombardia 1564/2016: l’obbligo di effettuare la bonifica non costituisce una ipotesi di forza maggiore o di factum principis, tale da determinare l’automatica sospensione del termine per ultimare i lavori fino alla certificazione dell’esito positivo delle operazioni. La “scoperta” della necessità di operare la bonifica, a causa di pregresse attività inquinanti non dipendenti dal titolare del permesso di costruire, potrebbe astrattamente dare luogo, sussistendone i presupposti, a una ipotesi di forza maggiore, tale da giustificare la proroga dei termini di efficacia del permesso di costruire. Deve però escludersi che il prolungamento della scadenza del titolo possa operare automaticamente, in assenza di un’apposita istanza di proroga da parte dell’interessato, che possa mettere l’Amministrazione in condizione di valutare se effettivamente sussista un evento, estraneo alla volontà del titolare del permesso di costruire, tale da impedire l’esecuzione delle opere, nonché –in caso affermativo– di stabilire l’entità della proroga da concedere.

Consiglio di Stato n. 4975/2014: la proroga non può essere concessa in caso di incertezza economica e finanziaria dell’operazione immobiliare o in conseguenza della crisi economica. Tali condizioni non rientrano nella “sopravvenienza di fatti estranei alla volontà del titolare del permesso”.

Tar Campania n. 107/2014: la persistente pendenza di un contenzioso civile implicante lo svolgimento di indagini peritali complesse può integrare una causa di “forza maggiore” indipendente dalla volontà del titolare del titolo che legittima la proroga.

Tar Marche n. 193/2010: la proroga può essere concessa solo qualora, ferma restando la capacità edificatoria dell’area interessata, nel corso dell’esecuzione dei lavori si siano verificati dei fatti non imputabili al titolare della concessione, che abbiano ritardato i suddetti lavori, onde non far ricadere sul soggetto incolpevole dei fatti a lui non attribuibili. Le norme sulla proroga dei termini previsti per la realizzazione di interventi soggetti a permesso di costruire di cui all’art. 15 del D.P.R. n. 380 del 2001 sono di stretta interpretazione, rappresentando le stesse una deroga alla disciplina generale dettata al fine di evitare che una edificazione autorizzata nel vigore di un determinato regime urbanistico venga realizzata quando il mutato regime non lo consente più.

Tar Veneto n. 3973/2007: la proroga può essere concessa in caso di sopravvenuta introduzione di modifiche tecnologiche migliorative dell’originario del progetto soprattutto quando tali modifiche siano previste dalla legge.

Tar Calabria n. 86/2015: i termini di inizio e fine lavori possano essere motivatamente prorogati, e ciò è possibile ogni qual volta tale necessità scaturisca da fattori indipendenti dalla volontà e dalla responsabilità del richiedente; al tempo stesso il presupposto per accordare la proroga è demandato dal legislatore ad una prudente valutazione del Comune, il quale è chiamato ad operare una comparazione tra gli interessi contrapposti che sono dati – sotto il profilo pubblicistico – dall’esigenza di assicurare che la trasformazione urbanistica che si intende realizzare avvenga in maniera ordinata e conforme allo strumento urbanistico, e – sotto quello soggettivo del titolare del permesso a costruire – che la proroga non sia motivata da mancanza di mezzi o da altre ragioni riconducibili al richiedente a fatto di quest’ultimo (Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2014 n. 2997, 18 maggio 2012 n. 2915 e 23 febbraio 2012 n. 974; sez. III, 4 aprile 2013 n. 1870).

Proroga straordinaria
Tar Lombardia n. 1569/2016 La proroga dei titoli edilizi prevista dall’ articolo 30, commi 3 e 4, del decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, presenta carattere eccezionale e derogatorio rispetto al sistema, poiché la durata limitata nel tempo dei titoli edificatori risponde a esigenze di certezza e di tutela dell’ interesse pubblico e della stessa potestà pianificatoria dei comuni; esigenze, queste, che sarebbero tutte frustrate dalla previsione della possibilità del protrarsi a tempo indeterminato delle attività comportanti la trasformazione del territorio. L’operatività del nuovo istituto è pertanto – coerentemente – circoscritta dallo stesso legislatore a un periodo determinato, e le relative previsioni sono valevoli una tantum. E’ legittimo il provvedimento con il quale un Comune, in relazione ad una denuncia di inizio attività edilizia e, in particolare, in relazione ad una istanza tendente ad ottenere la proroga biennale del termine di ultimazione dei lavori, prevista dall’articolo 30 del decreto legge n. 69 del 2013, convertito dalla legge n. 98 del 2013, ha espresso un diniego e ha sospeso il titolo edilizio, contestualmente ordinando all’interessato di tenere sospese le opere fino alla presentazione di un nuovo titolo abilitativo e all’ avvenuta regolarizzazione degli obblighi del committente e del responsabile dei lavori, nel caso in cui l’istanza tendente ad ottenere la proroga biennale del termine di ultimazione dei lavori sia stata presentata per due volte; infatti, la suindicata disposizione normativa consente una sola proroga del termine di ultimazione dei lavori di una denuncia di inizio attività edilizia.

Tar Piemonte n.1304/2015: il confronto testuale tra il comma 3 ed il comma 3-bis dell’art. 30 del decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, induce a ritenere, per il secondo, che il legislatore non abbia prescritto la ricorrenza di taluni presupposti per l’operatività della proroga triennale: si tratta, in particolare, della “previa comunicazione del soggetto interessato” e della condizione che i termini iniziali e finali “non siano già decorsi al momento della comunicazione dell’interessato”. Pertanto, la più lunga proroga triennale dell’efficacia dei permessi convenzionati opera automaticamente e risulta ammissibile, ed anzi dovuta, anche qualora il termine originario sia già venuto a scadenza.

Tar Campania n. 2788/2015: la disposizione di cui all’art. 30, comma 3, D.L. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, con riguardo ai termini di inizio e di ultimazione dei lavori correnti ed assentiti con titoli abilitativi edilizi emessi o comunque formatisi prima della sua entrata in vigore, ha introdotto una proroga operante in via automatica, in conseguenza della mera comunicazione all’uopo presentata dall’interessato, senza subordinarla al verificarsi di particolari circostanze e senza statuire distinzioni tra lavori anteriormente non differiti e lavori anteriormente già differiti ai sensi dell’art. 15, D.P.R. n. 380 del 2001.
Quanto innanzi consegue sia al tenore letterale della norma, nella quale non figura espressamente e non è, quindi, inferibile, alcuna simile limitazione, sia alla luce della ratio ad essa sottesa, che è quella di agevolare il completamento delle attività di cantiere avviate e, più in generale, di favorire il rilancio economico del settore edilizio.