LA SANATORIA PAESAGGISTICA ERA AMMESSA DAL CONDONO EDILIZIO
(A cura del Geom. Anonio Gnecchi)

Domanda: il dPR n. 139/2010 indica le procedure semplificate per il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche per 39 tipologie di opere meno invasive; alcuni amministrativisti ritengono possano essere applicate anche per opere in sanatoria. A me risulta che quelle sanabili successivamente allo loro esecuzione possano essere solo quelle ascrivibili agli articoli 167 – 181 del D. Lgs. N. 42 del 2004.

Qual è la corretta applicazione delle norme?

Risposta.
Il DPR n. 139 del 2010 riporta il Regolamento di applicazione secondo l’articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e non parla minimamente di sanatoria ma di procedura semplificata per determinate opere minori, motivo per cui la sanatoria di eventuali opere realizzate in mancanza di autorizzazione paesaggistica o in difformità da questa resta legata agli articoli 167/181 del D. Lgs. N. 42/2004.
Vale la pena di ricordare, a proposito della procedura per ottenere l’autorizzazione paesaggistica semplificata, che può essere formulata (come per altro più volte rimarcato dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e del Paesaggio), per interventi di lieve entità che richiamino uno (ed uno soltanto per volta) dei punti  di cui all’Allegato 1 del dPR 139/2010. Diversamente è richiesta la procedura ordinaria di cui all’articolo 146 del D. Legislativo n. 42 del 2004.
Relativamente alla sanatoria ambientale è necessario ricordare  che l’unico provvedimento a renderla operante ed efficace  è stata la legge 15 dicembre 2004, n. 308,  che, oltre a sanare gli abusi ambientali compiuti entro e non oltre il 30 settembre 2004 attraverso un complesso procedimento tecnico-ammnistrativo  di accertamento di compatibilità paesaggistica, comportava anche l’estinzione del reato di cui all’articolo 181 del D. Lgs. N. 42/2004.
Sulla sanatoria paesaggistica  è inoltre intervenuto il Ministero per i Beni e le attività culturali con la nota SG/106/24664 del 19 luglio 2004, la quale, richiamandosi a un precedente parere rilasciato dall’ufficio legislativo dello stesso Ministero, ha sostanzialmente affermato che:
– Il divieto di autorizzazione  paesaggistica in sanatoria è operante sin dalla data di entrata in vigore del Codice, vale a dire sin dalla data del 1 maggio 2004,
– Con decorrenza 1 maggio 2004 l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria non potrà essere rilasciata, neppure se la domanda sia stata presentata prima di tale data,
– Le autorizzazioni eventualmente rilasciate dopo il 1 maggio 2004 dovranno essere revocate perché in caso contrario si provvederà con decreti ministeriali di annullamento,
– Il  rilascio delle autorizzazioni in sanatoria resta possibile in base alla normativa sul condono, in conseguenza del carattere  eccezionale e derogatorio della stessa.
Secondo, quindi, quest’ultima ipotesi, sfuggono pertanto al divieto le domande presentate in base alla legge n. 326/2003 (relativa al terzo condono edilizio).
Come si è evidenziato nel sottotitolo non esiste un’univocità di  vedute tra l’ultima ipotesi sopra esposta e  molte sentenze emesse, a vario livello, sullo stesso argomento.
Tra le tante ricordo:
1) il TAR Lombardia. Brescia, 26 giugno 2009, n. 1324 sull’inammissibilità  del condono edilizio di opere  abusive  difformi dallo strumento urbanistico ricadenti in zona vincolata,
2) La Corte di Cassazione, sez. III penale, 21 dicembre 2004, n. 48956 sulla non condonabilità  delle nuove costruzioni abusive su aree soggette a vincolo paesistico
3) La Corte Costituzionale, 28 giugno 2004, sentenze n. 196, n. 198 e n. 199; ordinanza n. 197.
La prima  riprendeva le argomentazioni trattate nella sentenza della Corte Costituzionale n. 49 del 2006 in ordine  alla legge regionale della Lombardia (articolo 3, LR n. 31/04), secondo la quale era precluso il condono in presenza di un vincolo di inedificabilità assoluta e che riteneva quale unica interpretazione possibile del combinato disposto delle leggi statali e regionali sui limiti di applicabilità del condono in aree vincolate la condonabilità soltanto in presenza di conformità urbanistiche.
La seconda sostiene che una nuova costruzione abusiva su area soggetta a vincolo paesistico non è condonabile. Secondo la stessa, infatti, nelle aree sottoposte a vincoli imposti dalla legge a tutela degli interessi idrogeologici, ambientali e paesistici, l’art. 32 del decreto legge n. 269 del 2003 (convertito dalla legge n. 326 del 2003) ammette la possibilità di ottenere la sanatoria soltanto per gli interventi edilizi minori (previo parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo); deve pertanto escludersi la sanabilità di una nuova costruzione realizzata senza titolo, su area soggetta a vincolo paesistico, trattandosi di illecito che il comma 26, lettera a) (in combinato con il comma 27, lettera d)), esclude dalla sanatoria.
(Incidentalmente, negli stessi termini: Corte di Cassazione, sez. pen. III, 21 dicembre 2004, n. 48954)
Ci sono poi le pronunce della Corte Costituzionale sopra citate sul condono edilizio del 2004  e l’ordinanza n. 197 del 28 giugno 2004.
La Corte  ha ripreso e sviluppato sostanzialmente l’orientamento già presente nella precedente sentenza n. 196 del 2004 e ribadito che la tutela di beni ambientali – paesaggistici è affidata a tutti i soggetti istituzionali.
In altri termini, secondo la Consulta le regioni ordinarie nel legiferare in materia di governo del territorio devono conformarsi ai principi della legislazione statale e, nel caso concreto, devono rispettare la “portata massima del condono edilizio straordinario, attraverso la definizione sia delle opere abusive non suscettibili di sanatoria,  sia del limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, sia del volume massimo sanabile”, mentre ben possono “determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all’allegato 1 del decreto legge n. 269”, e cioè anche relativamente alle opere realizzate in zone soggette a vincolo ambientale o paesaggistico. 
Su questo tema è intervenuta  anche la Circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti – pronta già il 7 dicembre 2005, n. 2699/c, ma pubblicata in gazzetta ufficiale il 3 marzo 2006, dopo la sentenza n. 49 nel febbraio 2006.
Al paragrafo n.6 ha fornito i suoi chiarimenti precisando in particolare: 
– ha confermato l’interpretazione dell’articolo 32, comma 27, lettera d) secondo la quale debbono considerarsi non sanabili gli abusi qualora: 
1)  sussistano i vincoli imposti sulla base di leggi statali, regionali… a tutela di interessi idrogeologici, dei  beni ambientali, ecc.; 
2)  anteriorità dell’imposizione del vincolo rispetto al compimento dell’abuso; 
3) presenza di opere realizzate in assenza o in difformità dal titolo e non conformi alle norme urbanistiche e prescrizioni dello strumento urbanistico. 
– ha aggiunto ulteriori considerazioni rispetto al quadro di riferimento generale che sembrerebbe consentire esclusivamente la sanatoria degli abusi meramente formali. 
Pone l’attenzione sulla disposizione contenuta nel punto d), comma 27, che appare “mitigata” in presenza dei presupposti previsti dal comma 1, ultima parte, del novellato articolo 32 della legge 47/85, e cioè con riferimento a violazioni relative ad altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che eccedano il 2% delle misure prescritte.
In altri termini, secondo la circolare ministeriale sono sanabili le opere edilizie abusive realizzate in aree già soggette a vincolo ambientale o paesaggistico sia quando si tratti di abusi soltanto formali, sia quando la non conformità alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici sia circoscritta a violazioni relative ad altezza, distacchi, cubatura, superficie coperta che non eccedano il 2% delle misure prescritte. 
Nonostante tutti gli sforzi di ammorbidire la portata limitativa dell’ambito di applicazione del condono nelle aree vincolate, non ritengo che molti abusi edilizi (non conformi purché non eccedano il 2% delle misure prescritte) possano essere ammessi alla sanatoria edilizia.
Infatti la legge regionale 31/04 limita notevolmente la portata originale dell’articolo 32 del decreto legge 269/03, ammettendo la sanatoria le pertinenze prive di “funzionalità autonoma”. 
Nella stragrande maggioranza di casi i condoni edilizi si riferiscono a piccoli abusi che difficilmente si “prestano” alla semplice violazione dell’altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta eccedenti il 2% delle misure prescritte proprio perché sono nuove costruzioni, anche se pertinenziali (residenziali e non), che quindi non rientrerebbero nella fattispecie dell’interpretazione ministeriale. 
Altra questione è quella della sanabilità degli abusi formali, cioè degli interventi di cui al punto d), comma 27, realizzati in conformità alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data di entrata in vigore del decreto legislativo legge 269/03, poiché tale ammissibilità al condono presuppone che l’intervento non si trovi nelle condizioni sfavorevoli stabilite dalla norma sopra citata mancando uno dei presupposti di esclusione più sopra ricordati. 
Non per niente la circolare usa una formula dubitativa utilizzando il condizionale (“sembrerebbe consentire la sanatoria degli abusi meramente formali”), come dire che neppure il Ministero se la sente di sostenere, in modo certo, la sanatoria degli stessi a fronte di un diniego dell’ente delegato alla tutela e ad un eventuale ricorso contro lo stesso in sede giurisprudenziale.
Ritengo pertanto che resti in capo al responsabile dell’ente delegato alla tutela paesaggistica la decisione finale di rilasciare o denegare il condono edilizio sia per questa ipotesi, che per quella degli abusi in difformità che non eccedano il 2% delle misure prescritte. 
Non interferisce con la speciale disciplina del condono edilizio del 2004 la legislazione ambientale sopravvenuta introdotta dalla legge n. 308/04. 
Quest’ultima tuttavia riveste particolare interesse perché ha introdotto due diversi regimi di “sanatoria” limitatamente agli effetti penali: una sorta di “condono paesaggistico straordinario”, esteso anche agli abusi comportanti aumento di volume, con efficacia limitata nel tempo (il termine per aderire era il 15 gennaio 2005) e una sorta di “sanatoria paesaggistica ordinaria” (sempre ai soli effetti penali), accessibile senza limiti di tempo, per i tipi di abuso (minori), subordinatamente a: 
–  accertamento della compatibilità paesaggistica; 
–  pagamento di una sanzione pecuniaria. 
Tuttavia il pagamento della sanzione pecuniaria lascia impregiudicata l’applicazione delle sanzioni amministrative ripristinatorie o pecuniarie di cui all’articolo 167 decreto legislativo 42/04, così come quelle edilizie previste dal testo unico per l’edilizia. 
Una precisazione è dovuta in ordine al divieto dell’autorizzazione postuma (articolo 146, comma 10 del codice Urbani) secondo cui l’autorizzazione paesaggistica non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi. 
Secondo la nuova formulazione dell’articolo 167, introdotto dall’articolo 27 del nuovo decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157, l’autorità amministrativa competente  accerta la compatibilità paesaggistica nei seguenti casi: 
A- per lavori che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi, ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati, 
B- per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione, ma comunque compatibili, 
C- per lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria così come definiti dall’articolo 3, comma 1, lettere a) e b), d.P.R. 380/01. 
In questo modo, viene introdotta una sanatoria amministrativa ambientale ordinaria, consentendo all’ente delegato di rilasciare un’autorizzazione ex post limitatamente ad alcuni tipi di abusi minori realizzati in aree soggette a vincolo paesaggistico ambientale.
A conclusione delle sopra esposte considerazioni e precisazioni, in relazione al problema della sanatoria ambientale, alla luce delle sentenze della Corte Costituzionale sopra citate, delle sentenze di vario ordine e grado emesse al riguardo, nonché alla luce della nuova disciplina vigente in materia, si può affermare quanto segue:
1)        A far data dall’entrata in vigore  del decreto legislativo n. 42 del 2004, non è più possibile rilasciare l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, successivamente alla realizzazione, anche parziale, delle opere, ad esclusione dei casi contemplati all’articolo 167 e 181 dello stesso decreto,
2) Per quanto riguarda il rilascio o meno dell’autorizzazione paesaggista in sanatoria legata alle vicende del terzo condono edilizio, di seguito si riporta in alto la tabella riepilogativa che  chiarisce i termini di applicazione dell’articolo 32, comma 27, lettera d), decreto legge n. 269/2003, convertito con modificazioni dalla legge n. 326 del 2003.