LEGGE DELEGA PER LA RIFORMA DEL SISTEMA FISCALE STATALE LEGGE DELEGA PER LA RIFORMA DEL SISTEMA FISCALE STATALE
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 91 del 18 aprile 2003 è stata pubblicata la Legge 7 aprile 2003, n.80, con la quale viene conferita al Governo la delega per la riforma del sistema fiscale statale.
Con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del provvedimento vengono, quindi, resi definitivi i principi generali che regoleranno la nuova struttura del prelievo fiscale statale ed ai quali il Governo darà attuazione attraverso specifici decreti delegati.
In particolare, così come enunciato nell’art.1 della stessa Legge 80/2003, il nuovo sistema tributario (che, comunque, riguarda solo la fiscalità statale e non interferisce con il federalismo fiscale delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, modificativa del Titolo V della Costituzione) si basa su sole cinque imposte (imposta sul reddito, imposta sul reddito delle società, imposta sul valore aggiunto, imposta sui servizi e accisa) ordinate in unico codice.
Di seguito vengono richiamate le principali disposizioni della delega fiscale, rinviando ad uno specifico paragrafo l’individuazione di quei principi della riforma che piu’ direttamente possono interessare le imprese che operano nel settore dell’edilizia.

Istituzione di un codice unico fiscale (art.2)
L’art.2 della legge delega prevede l’istituzione di un codice unico fiscale in modo da garantire la certezza del diritto. A tal fine è previsto che l’imposizione tributaria debba essere ordinata sulla base dei seguenti principi generali:
– la legge disciplina gli elementi essenziali dell’imposizione nel rispetto dei principi di legalità, capacità contributiva ed uguaglianza;
– le norme fiscali si adeguano alla legislazione comunitaria e non pregiudicano l’applicazione delle convenzioni internazionali in vigore per l’Italia;
– le norme fiscali, in coerenza con le disposizioni contenute nella legge 212/2000 (Statuto dei diritti del contribuente), devono essere improntate ai principi di chiarezza, semplicità, irretroattività e conoscibilità effettiva;
– è vietata la doppia imposizione giuridica;
– è vietata l’applicazione analogica delle norme fiscali che stabiliscono il presupposto ed il soggetto passivo d’imposta, le esenzioni e le agevolazioni;
– è garantita la tutela dell’affidamento e della buona fede nei rapporti tra contribuenti ed Amministrazione fiscale;
– è introdotta una disciplina unitaria di tutte le imposte, del soggetto passivo, dell’obbligazione fiscale, delle sanzioni e del processo. Per quest’ultimo è prevista l’inclusione dei consulenti del lavoro e dei revisori contabili tra gli abilitati all’assistenza tecnica generale;
– è previsto il progressivo innalzamento del limite per la compensazione dei crediti di imposta (attualmente fissato, dall’art.25 del D.Lgs. 241/1997, a 516.456,90 Euro);
– la disciplina dell’obbligazione fiscale minimizza il sacrificio del contribuente nell’adempimento degli obblighi fiscali;
– la sanzione fiscale amministrativa si concentra sul soggetto che ha tratto effettivo beneficio dalla violazione;
– la sanzione fiscale penale è applicata solo nei casi di frode ed effettivo e rilevante danno per l’erario;
– è prevista l’introduzione di norme fiscali che favoriscano finalità etiche.
Il codice tributario si compone, inoltre, di una parte speciale nella quale verranno raccolte le disposizioni concernenti le singole cinque imposte previste dal nuovo sistema fiscale erariale.
Infine, quanto stabilito dal codice tributario può essere derogato solo espressamente.

Le nuove cinque imposte (artt.3-7) e la graduale soppressione dell’irap (art.8)

Imposta sul reddito (IRE) (Art.3)
La delega prevede una riforma strutturale delle imposte sul reddito, con l’istituzione dell’”IRE” (imposta sul reddito), in luogo dell’attuale IRPEF e dell’Imposta sul reddito delle Società, che andrà a sostituire l’odierna IRPEG.
In particolare, tra i principi su cui andrà ad uniformarsi la futura Imposta sul Reddito (IRE), sanciti dall’art.3 della legge delega, assume particolare rilievo innanzi tutto la riduzione delle attuali cinque aliquote d’imposta (di cui all’art.11 del TUIR-DPR917/1986) a due sole aliquote: 23%, fino a 100.000 euro e 33% per i redditi superiori. In sostanza il prelievo al massimo potrà raggiungere 1/3 del reddito.
Per ciò che concerne i soggetti passivi della futura imposta, oltre alle persone fisiche, le società di persone e gli enti ad esse equiparati, è prevista l’inclusione anche degli enti non commerciali (attualmente soggetti IRPEG, ai sensi dell’art.87, comma 1, lett.c) del TUIR – DPR 917/1986).
Riguardo alla determinazione della base imponibile della nuova Imposta sul Reddito, vengono dettati, in particolare dall’art.3, comma 1, lett.c) della delega, specifici e rilevanti principi, che dovranno trovare attuazione nell’ambito dei decreti legislativi che il Governo è tenuto ad emanare. Innanzi tutto, viene prevista l’identificazione di un livello di reddito escluso da imposizione (cd “no tax area”), che dovrà essere determinato in funzione della soglia di povertà e delle condizioni familiari, anche al fine di garantire la progressività dell’imposta. Sono sanciti, poi, a livello generale, i principi su cui si baserà il sistema delle deduzioni dal reddito imponibile IRE, tenuto conto anche del fatto che queste ultime tenderanno a sostituire progressivamente le attuali detrazioni d’imposta.
In particolare, le deduzioni, che comunque si concentreranno sui redditi medio-bassi per garantire la progressività del prelievo, si articoleranno in funzione dei valori fondamentali tutelati nella Costituzione (famiglia, casa, sanità, formazione, istruzione e ricerca, assistenza e promozione sociale, volontariato ecc.).
Viene, inoltre, previsto un incremento dell’imponibile soggetto ad imposta personale progressiva, mediante l’inclusione degli utili percepiti e delle plusvalenze realizzate fuori dall’esercizio di impresa su partecipazioni societarie qualificate, per ridurre gli effetti di doppia imposizione economica.
Per ciò che concerne, piu’ specificata-mente, la determinazione del reddito imponibile d’impresa viene prevista l’applicazione, in quanto compatibile, della disciplina stabilita per la nuova imposta sul reddito delle società (che, come si vedrà di seguito sostituirà l’attuale IRPEG).
La legge delega introduce, poi, principi generali anche nell’ambito del trattamento tributario dei redditi di natura finanziaria, prevedendo un regime fiscale sostitutivo unico (fatta eccezione per quelli derivanti da partecipazioni qualificate, mutui e contratti di associazione in partecipazione) pari sostanzialmente a quello previsto per i titoli del debito pubblico (aliquota 12,5%) e garantendo un regime di favore per il risparmio affidato, tra l’altro, a fondi pensione ed a casse di previdenza privatizzate.
Nello stesso ambito, assume rilevanza particolare per il nostro settore, la previsione, contenuta nell’art.3, comma 1, lett.d), numero 5, della legge delega, di un regime agevolativo a favore dei contribuenti che destinino i propri risparmi alla costituzione di fondi personali di accumulo per l’acquisto della prima casa. Tale disposizione è stata oggetto, tra l’altro, di un Ordine del Giorno accettato dal Governo, per il quale si rimanda allo specifico paragrafo del presente documento, che evidenzia i principi contenuti nella delega che possono ritenersi piu’ immediatamente interessanti per il settore edile.
Inoltre, sempre nell’ambito della nuova Imposta sul reddito, è prevista la revisione della disciplina fiscale dei redditi derivanti da collaborazioni coordinate e continuative con l’inclusione degli stessi tra i redditi di lavoro autonomo (attualmente, per effetto dell’art.34 della legge 342/2000, infatti, i redditi percepiti in relazione a rapporti di collaborazioni coordinate e continuative rientrano nella disciplina fiscale dei redditi assimilati a quelli di lavoro dipendente).
Infine, viene introdotta una clausola di salvaguardia in modo che, a parità di condizioni, il nuovo regime risulti sempre piu’ favorevole o uguale al precedente.

Imposta sul reddito delle società (art.4)
L’intento della riforma è quello di armonizzare il nostro sistema fiscale con quello dei Paesi industrializzati piu’ efficienti. L’IRAP e la DIT hanno finito per penalizzare le imprese con piu’ alta intensità di lavoro e favorito solo quelle particolarmente attrezzate sul piano finanziario e tecnologico.
La riforma prevede innanzitutto la riduzione al 33% dell’aliquota dell’imposta sul reddito delle società (dal 1° gennaio 2003, l’aliquota IRPEG è pari al 34%, per effetto della Finanziaria 2003, legge 289/2002), la soppressione della DIT e la progressiva abolizione dell’IRAP, preceduta dall’esclusione dalla base imponibile del costo del lavoro.
In particolare, nell’ambito dell’imposta sul reddito delle società, vengono previsti, oltre alla riduzione dell’aliquota al 33% ed alla soppressione della DIT (di cui al D.Lgs. 466/1997), una serie di principi innovativi riguardanti anche la determinazione della base imponibile del tributo.

In particolare è, tra l’altro, previsto:
1. l’esenzione da imposizione per le plusvalenze realizzate in relazione alla cessione di partecipazioni in società con o senza personalità giuridica, sia residenti che non residenti in Italia (art.4, comma 1, lett.c)). Ciò nel rispetto delle seguenti condizioni:
– le partecipazioni devono essere classificate in bilancio come ”Immobilizzazioni finanziariè ‘ e devono essere possedute per un periodo ininterrotto non inferiore ad un anno;
– la società partecipata deve svolgere un’effettiva attività commerciale e deve risiedere in un Paese diverso da quelli a regime fiscale privilegiato (di cui ai Decreti del Ministro dell’Economia e delle Finanze emanati ai sensi dell’art.127-bis del TUIR-DPR 917/1986).
A fonte di tale esenzione viene prevista l’indeducibilità, sempre ai fini dell’imposta sul reddito delle società, delle minusvalenze e delle svalutazioni relative alle stesse partecipazioni che rientrano nel nuovo regime di esenzione (art.4, comma 1, lett.e));
2. l’esclusione da imposizione del 95% degli utili distribuiti dalle società con personalità giuridica sia residenti che non residenti in Italia (art.4, comma 1, lett.d));
3. l’indeducibilità degli oneri finanziari relativi a finanziamenti erogati o garantiti dai soci che detengono una quota significativa del capitale sociale (almeno il 10%), quando tali finanziamenti eccedano la capacità di credito della società (art.4, comma 1, lett.g)). Ciò al fine di ridurre il grado di indebitamento delle imprese e contrastare i fenomeni di sottocapitalizzazione delle stesse.
Per ciò che attiene alla disciplina fiscale dei gruppi societari, viene introdotta la facoltà di optare, quantomeno per tre anni, per la tassazione su basi consolidate di gruppo ai fini dell’imposta sul reddito delle società (art.4, comma 1, lett. a) e b)).
In sostanza la società capogruppo sarebbe tenuta a presentare un’unica dichiarazione anche per gli imponibili delle società controllate. In tal ambito viene garantita la neutralità fiscale per gli scambi di beni, diversi da quelli che producono ricavi, che avvengono all’interno del gruppo fiscale.
La delega prevede, altresì (in particolare con l’art.4, comma 1, lett.l)), la riformulazione della disciplina del credito per imposte pagate all’estero di cui all’articolo 15 del TUIR (DPR 917/86).

Imposta sul valore aggiunto (Art.5)
La riforma dell’Imposta sul Valore Aggiunto mira all’obiettivo di avvicinarne la struttura a quella tipica di un’imposta sui consumi, eliminando le forme d’indetraibilità dell’imposta e le distorsioni della base imponibile che non risultino coerenti con i criteri sviluppati dalla normativa comunitaria.
Allo stesso modo, viene sancita la necessità di una semplificazione delle disposizioni relative alla detrazione ed alla rettifica della detrazione, al fine di una migliore armonizzazione delle stesse con le previsioni della direttiva europea 77/388/CEE del 17 maggio 1977.
Viene sancita, inoltre, la necessità di una semplificazione delle disposizioni in materia di territorialità dell’imposta, nonchè degli adempimenti a carico dei contribuenti.
La delega prevede anche la necessità di un coordinamento con le accise per evitare gli effetti di parziale duplicazione giuridica ed economica attualmente presenti nel sistema.
È esclusa, infine, dall’imponibile una parte del volume di affari destinato a finalità etiche (compatibilmente con l’UE).

Imposta sui servizi (Art.6)
La legge delega prevede anche la riforma dell’imposizione sui servizi, attraverso la concentrazione in un’unica imposta (imposta sui servizi) ed in un’unica modalità di prelievo, compatibilmente con la natura e l’oggetto dei servizi tassati, dei seguenti tributi:
– imposta di registro;
– imposte ipotecarie e catastali;
– imposta di bollo;
– tassa sulle concessioni governative;
– tassa sui contratti di borsa;
– imposta sulle assicurazioni;
– imposta sugli intrattenimenti;
La riforma, inoltre, deve determinare il riordino dei tributi speciali ed il graduale ricorso ai sistemi di autoliquidazione dell’imposta da parte del contribuente, sottoposti a controlli dell’Amministrazione in tempi certi e brevi con l’utilizzo di procedure telematiche.
Da sottolineare, infine, in quanto particolarmente interessante per il settore dell’edilizia, è il principio secondo il quale la riforma deve essere volta ad un sistema di tassazione dei trasferimenti dei diritti immobiliari che ne favorisca la circolazione, con particolare riferimento agli immobili destinati ad abitazione principale (art.6, comma 3). Per tale disposizione si rimanda piu’ approfonditamente al paragrafo dedicato alle disposizioni della legge delega che assumono una particolare rilevanza per le imprese che operano nel settore edile.

Accisa (art.7)
Le attuali forme d’imposizione sull’energia sono piuttosto elevate. Il gettito deriva quasi integralmente dalle imposte sugli oli minerali e sul gas metano. La delega fiscale ne prevede, tra l’altro, l’integrale riordino con l’obiettivo di riduzione dell’incidenza sui prodotti essenziali e la correzione degli effetti esterni negativi su ambiente, salute e benessere.

La graduale eliminazione dell’IRAP (Art.8)
La legge delega prevede espressamente la graduale abolizione dell’Imposta Regionale sulle Attività Produttive (IRAP, di cui al D.Lgs. 446/1997). In particolare, il Governo è tenuto ad emanare un o piu’ decreti legislativi che, in vista dell’eliminazione definitiva del tributo, introducano forme di semplificazione della relativa base imponibile, nonchè la progressiva esclusione da quest’ultima del costo del lavoro e di eventuali ulteriori costi.
In tal ambito, è da sottolineare che per, espressa previsione normativa, il Governo può valutare la possibilità di dare precedenza a quelle imprese caratterizzate da una prevalente incidenza del costo del lavoro rispetto a quello di tutti gli altri fattori produttivi. Tale previsione deve considerarsi comunque positiva per le imprese edili, essendo il nostro settore caratterizzato da un’alta intensità di manodopera.
Il principio, poi, deve intendersi rafforzato dal fatto che, durante la discussione del provvedimento nell’Aula della Camera, è stato accolto, come raccomandazione, un Ordine del Giorno con il quale si impegna il Governo, in sede di esercizio della delega, a prevedere la progressiva esclusione dalla base imponibile IRAP del costo del lavoro, dando in ogni caso la precedenza ai soggetti con una prevalente incidenza del costo del lavoro rispetto agli altri costi.

I principi della riforma piu’ rilevanti per il settore delle costruzioni
Come già accennato in precedenza, nell’ambito dei principi generali ai quali dovrà ispirarsi la riforma del sistema fiscale erariale, possono essere rinvenute delle disposizioni specifiche che interessano piu’ da vicino il comparto immobiliare e, quindi, le imprese che in esso svolgono la pro pria attività produttiva.
In tal senso devono essere interpretati, in primo luogo, quei principi dettati dalla legge delega nell’ambito della futura Imposta sul Reddito (IRE) con i quali viene previsto:
– l’articolazione delle deduzioni dal reddito imponibile in funzione, tra l’altro, del bene ”casà ‘ (art.3, comma 1, lett.c), numero 3). Il termine generico utilizzato dal dettato normativo può lasciare spazio affinchè nell’ambito dei decreti delegati possano essere previste specifiche agevolazioni fiscali (strutturate nella forma di deduzioni dalla base imponibile del tributo) anche per gli interventi di manutenzione e ristrutturazione delle abitazioni;
– un regime agevolativo per i contribuenti che destinino i propri risparmi alla costituzione di fondi personali di accumulo per l’acquisto della prima casa (art.3, comma 1, lett.d), numero 5)). La previsione di misure in tal senso agevolative è in grado di produrre effetti positivi sui livelli produttivi delle imprese del settore, soprattutto per quelle che operano nel comparto dell’edilizia residenziale. Ciò è ancora piu’ evidente, tenuto conto del fatto che, durante la discussione del provvedimento all’Aula della Camera, è stato accettato un Ordine del Giorno con il quale si impegna il Governo, in sede di esercizio della delega, ad interpretare il concetto di “acquisto della prima casa” in modo estensivo, comprendendone ogni forma di acquisizione, compresa la costruzione.
Allo stesso modo, assume rilevanza particolare per il nostro settore anche il principio sancito nell’ambito della futura Imposta sui servizi, in particolare dall’art.6, comma 3, della legge delega, secondo il quale:
– “la riforma deve essere volta prioritariamente ad un sistema di tassazione dei trasferimenti dei diritti immobiliari che ne favorisca la circolazione, con particolare riferimento agli immobili destinati ad abitazione principale”. L’attuazione di tale principio, in sede di emanazione dei decreti delegati, potrebbe comportare la previsione di agevolazioni che siano in grado, in generale, di incentivare la compravendita immobiliare, con conseguenti effetti di stimolo anche sulle decisioni di investimento dei privati.
Ulteriori principi generali, che possono piu’ direttamente interessare il settore immobiliare, sono rinvenibili anche nell’ambito della riforma della disciplina dell’IVA. In particolare, in tal senso, possono essere interpretate le disposizioni contenute nell’art.5, comma 1, lett. a) e f) della delega, secondo le quali la riforma dell’imposta dovrà prevedere:
– la progressiva riduzione delle forme di indetraibilità e delle distorsioni della base imponibile, in modo da avvicinare la struttura dell’imposta a quella propria e tipica di un’imposta sui consumi, nonchè la semplificazione delle disposizioni relative alla detrazione ed alla rettifica della detrazione, al fine di una migliore armonizzazione delle stesse con le previsioni della direttiva europea 77/388/CEE del 17 maggio 1977. L’attuazione di tali principi dovrebbe comportare la modificazione di una serie di norme attualmente contenute nel D.P.R. 633/1972, relative all’acquisto ed alla vendita di appartamenti. Infatti, ora è prevista una preclusione alla detrazione (art.19-bis 1), lett.i), DPR 633/1972) non coordinata con l’imponibilità della vendita (art.10, n.8-bis), dello stesso provvedimento).

Infine, un’ulteriore disposizione di particolare interesse è quella contenuta nell’art.8 della medesima legge delega, che prevede, in vista della graduale abrogazione dell’IRAP:
– l’eliminazione del costo del lavoro dalla base imponibile del tributo, con la valutazione del Governo circa la possibilità, in sede di attuazione di tale principio, di dare precedenza a quelle imprese caratterizzate da una prevalente incidenza del costo del lavoro rispetto a quello di tutti gli altri fattori produttivi.
Come già detto, inoltre, la disposizione deve intendersi rafforzata con l’Ordine del Giorno, accolto come raccomandazione durante la discussione del provvedimento alla Camera, con il quale si impegna il Governo, in sede di attuazione dello stesso principio nell’ambito dei decreti delegati, a dare in ogni caso priorità alle imprese che hanno un’elevata incidenza del costo del lavoro rispetto a tutti gli altri fattori produttivi (e non solo, quindi, a valutarne l’opportunità come vuole il dettato normativo dell’art.8 della stessa legge delega).
La disposizione è da considerarsi positiva in quanto le imprese di costruzioni, essendo in genere caratterizzate da una maggiore incidenza della manodopera rispetto a tutti gli altri fattori produttivi, dovrebbero comunque rientrare tra i soggetti a favore dei quali potrà essere prevista la priorità per la riduzione dell’imposta.

Coordinamento con la finanza decentrata (art.9)
La riforma, come già detto precedentemente, riguarda esclusivamente la fiscalità statale e non interferisce con i principi del federalismo fiscale, introdotti dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 che ha modificato il Titolo V della Costituzione.
L’art.9 della legge delega prevede il principio di coordinamento con la finanza decentrata, per ciò che concerne il sistema di riscossione delle addizionali locali ai tributi statali, prevedendone la semplificazione al fine di garantire agli enti locali e regionali la facoltà di ottenere l’attribuzione diretta di tali risorse.

Tempi di attuazione
Per ciò che concerne, infine, i tempi di attuazione della riforma, gli artt.10 e 11 della legge delega prevedono che dopo la predisposizione, ad opera del Governo, degli schemi dei decreti legislativi, questi dovranno essere esaminati dalle competenti Commissioni parlamentari (entro 30 giorni dalla trasmissione, salva proroga di ulteriori 20 giorni) e successivamente approvati definitivamente dal Governo entro 2 anni dall’approvazione della legge delega.
Al contrario, lo schema del codice unico fiscale sarà esaminato da una specifica Commissione bicamerale e emanato successivamente dal Governo.
La riforma dovrebbe, quindi, trovare completa attuazione dal 2005, mentre, come noto, alcune anticipazioni della stessa sono state già previste nell’ambito della legge Finanziaria 2003 (Legge 27 dicembre 2002, n.289), per ciò che concerne la riforma dell’IRPEF, dell’IRAP e la riduzione dell’IRPEG.

Si propone, di seguito, uno schema sintetico delle disposizioni della legge delega per la riforma del sistema fiscale statale che interessano maggiormente le imprese che operano nel settore delle costruzioni.